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外资并购中国企业的法律审查机制

引言

在全球化经济深度融合的背景下，外资并购中国企业已成为国际资本流动的重要形式。这种跨境资本运作既能为国内企业带来技术、管理经验和市场资源，也可能对国家经济安全、市场竞争秩序和社会公共利益产生潜在影响。为平衡开放与安全，中国逐步构建了一套覆盖多维度、多环节的法律审查机制。这套机制不仅是维护国家主权和经济稳定的“防护网”，也是保障市场公平竞争、引导外资规范有序流动的“指挥棒”。本文将从法律依据、审查体系、重点内容、实践挑战与完善方向等维度，系统解析外资并购中国企业的法律审查机制。

一、外资并购法律审查机制的法律依据与制度框架

外资并购审查机制的有效运行，依赖于多层次、立体化的法律体系支撑。我国通过“法律-行政法规-部门规章-规范性文件”的层级结构，构建了覆盖国家安全、反垄断、产业政策等多领域的审查规则，为审查实践提供了明确的操作指引。

（一）基础性法律：确立审查的核心原则与边界

《外商投资法》是我国外商投资领域的基础性法律，其第四条明确“国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度”，同时在第三十五条首次以法律形式确立“外商投资安全审查制度”，要求对影响或可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。这一条款不仅明确了安全审查的法律地位，更将审查范围从传统的“并购”扩展至“投资”，覆盖新设企业、股权收购、技术合作等多种形式，为后续审查规则的细化提供了上位法依据。

与《外商投资法》配套的《外商投资法实施条例》进一步细化了安全审查的程序要求，例如规定审查工作应当遵循“客观、公正、透明”原则，明确审查机构需在法定期限内作出决定，保障了被审查主体的程序权利。此外，《国家安全法》第二十条“国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制”、《反垄断法》第三十三条“涉及国家安全的经营者集中，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查”等条款，共同构建了外资并购审查的“法律基石”。

（二）专门性规则：细化审查的操作流程与标准

为落实法律规定，相关部门出台了一系列专门性规章和规范性文件。例如，国家发改委与商务部联合发布的《外商投资安全审查办法》（以下简称《安审办法》），系统规定了安全审查的范围、程序、审查因素和处理决定。其中，明确将“投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资”“投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术、重要数据等领域，并取得所投资企业的实际控制权”两类情形纳入安全审查范围，为实践中判断“是否触发审查”提供了具体标准。

在反垄断审查领域，市场监管总局发布的《经营者集中审查暂行规定》详细规定了申报标准、审查程序、竞争影响分析方法等内容。例如，明确“参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币”需进行申报，同时要求审查机构在初步审查阶段（30日）和进一步审查阶段（90日）内完成评估，确保审查效率。

（三）政策衔接：协调产业政策与审查要求

除法律规则外，国家产业政策文件也与审查机制形成有效衔接。例如，《鼓励外商投资产业目录》明确了鼓励外资进入的行业领域，对于目录内项目，审查机构在安全评估时会综合考虑其对产业升级的促进作用；而《外商投资准入负面清单》则划定了外资禁止或限制进入的领域，对于负面清单外的领域，审查重点从“准入限制”转向“安全与竞争影响”。这种“清单管理+动态审查”的模式，既体现了扩大开放的政策导向，又确保了关键领域的风险可控。

二、外资并购法律审查的实施体系：机构、程序与重点

法律审查机制的落地，需要明确的实施主体、规范的操作流程和聚焦的审查重点。我国通过“多部门协同、分阶段审查”的模式，构建了覆盖“事前-事中-事后”全流程的审查体系。

（一）审查机构：分工协作的多元主体

外资并购审查涉及多个职能部门，不同审查类型由不同机构主导，同时建立了跨部门协调机制。具体而言：

国家安全审查：由国家发改委、商务部牵头，会同行业主管部门（如工信部、能源局、国防科工局等）组成安全审查工作机制。例如，对涉及信息技术领域的并购，工信部会参与评估技术外溢风险；对涉及能源领域的并购，能源局会分析对国家能源安全的影响。

反垄断审查：由国家市场监督管理总局反垄断局负责，主要评估并购是否可能排除、限制市场竞争。若并购同时涉及国家安全，反垄断局需将审查结果抄送安全审查工作机制，形成信息共享。

行业合规审查：对于金融、医疗、教育等特殊行业，还需由行业监管部门（如银保监会、国家卫健委、教育部）进行专项合规审查，确保并购符合行业准入条件和监管