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行政法学视野下治安承包的法理检视与制度建构

一、治安承包的理论基底与时代价值

（一）新公共行政理论下的治理范式转型

新公共行政理论的诞生，宛如一场思想革命，彻底打破了传统行政理念中“公共服务政府垄断”的固有思维。传统观念认为，公共服务理应由政府一手包办，然而新公共行政理论提出了“公共提供≠公共生产”这一振聋发聩的核心命题，为公共服务领域的变革开辟了全新的道路。在这一理论的指引下，公共物品的生产环节不再局限于政府部门，私人部门和社会组织得以凭借自身的专业优势和高效运作，参与到公共物品的生产中来。

治安，作为典型的公共物品，具有消费的非排他性与非竞争性。无论贫富、地位高低，每一位社会成员都平等地享受着治安所带来的安全保障，且一个人的享受并不会减少他人的权益。然而，在传统的治安管理模式下，治安服务的生产与提供均由政府承担，这在一定程度上导致了资源配置的不合理和效率低下。随着社会的快速发展，公众对安全的需求日益增长，警力资源紧张的问题愈发凸显。新公共行政理论为解决这一矛盾提供了思路，通过契约形式将治安服务的生产环节外包给私人部门或社会组织，政府则专注于宏观调控和监管，形成了政府主导、多元共治的治理格局。这样一来，不仅充分调动了社会资源，还提高了治安管理的效率和质量，有效缓解了警力资源紧张与公众安全需求增长的矛盾。

（二）公私合作理论的实践映射

公私合作理论强调政府与私人部门在公共服务领域建立平等、互利的伙伴关系，共同致力于公共服务的提供和优化。治安承包正是这一理论在秩序行政领域的生动实践和具体体现。在治安承包模式中，政府与符合条件的组织或个人通过签订行政契约，明确双方的权利和义务。政府将部分治安防范事务委托给承包方，承包方则依据契约要求，运用自身的人力、物力和专业技能，积极开展治安巡逻、信息收集、安全防范宣传等工作。

这种合作模式并非是政府对公共职责的放弃，相反，政府始终保留着对治安事务的行政监管权。政府通过制定严格的契约条款和监管标准，对承包方的工作进行全方位、全过程的监督和管理，确保承包方的行为符合公共利益和法律法规的要求。同时，私人部门或社会组织参与治安管理，充分发挥了其在资源整合、创新管理模式等方面的优势，提高了治安管理的效能。公私合作的治安承包模式实现了“公权力弹性运作”与“私主体优势互补”的协同效应，契合了现代行政从“高权行政”向“合作行政”的转型趋势，为提升社会治安水平注入了新的活力。

（三）社区警务理论的本土化创新

社区警务理论起源于第四次警务革命，其核心理念是“警民协作、预防为主”。这一理论强调警察与社区居民的紧密合作，将预防犯罪作为警务工作的重点，致力于从源头上减少犯罪的发生。治安承包作为社区警务理论的本土化创新实践，通过划定特定区域的治安责任，将警力下沉到社区，与社区自治力量有机结合，共同构建起了立体化的治安防控网络。

承包人通常是熟悉当地情况的居民或组织，他们依托本地资源优势，如对社区环境的熟悉、人际关系的良好等，能够更加有效地开展巡逻防控工作。在信息收集方面，承包人可以及时了解社区内的人员流动、矛盾纠纷等情况，并将相关信息反馈给公安机关，为公安机关的决策提供有力支持。同时，承包人还积极参与社区安全防范宣传活动，提高居民的安全意识和自我防范能力，形成了“政府+社区+民众”的良好互动格局。治安承包模式弥补了公安机关“科层制”管理在基层末梢的盲区，使治安管理更加贴近社区实际，更加符合居民的需求，为维护社区治安稳定发挥了重要作用。

二、治安承包的实践样态与法律定位

（一）多元运作模式的类型化分析

在我国，治安承包经过多年的实践探索，逐渐形成了多种各具特色的运作模式，这些模式在不同地区根据当地的实际情况和需求，发挥着重要作用。

政府主导型承包：政府在治安承包中扮演着发包方的关键角色。以山东泰安的“村域治安整体承包”模式为典型代表，政府通过严谨规范的公开招标程序，在众多候选者中筛选出最合适的承包人。这种模式下，承包内容有着明确的限定，主要集中在非强制性的治安防范事务方面。例如，在区域巡逻工作中，承包人组织专业的巡逻队伍，按照既定的巡逻路线和时间安排，对承包区域进行定时巡查，及时发现和处理各类安全隐患；在技防设施维护上，承包人负责对监控摄像头、报警装置等技术防范设备进行定期检查、维修和保养，确保这些设施始终处于良好的运行状态，为治安防控提供有力的技术支持。

在费用承担方面，主要由财政资金或受益主体共同分摊。财政资金的投入体现了政府对公共安全的重视和责任，而受益主体的分摊则体现了“谁受益，谁负担”的公平原则。同时，承包人必须严格接受公安机关的全程指导。公安机关凭借其专业的知识和丰富的经验，为承包人提供巡逻策略、信息收集方法、应急处置等方面的指导，确保承包人的工作符合治安管