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我国无居民海岛环境保护法律问题研究

一、引言：无居民海岛保护的战略价值与法治困境

我国作为海洋大国，海域辽阔，海岛众多，拥有6961个面积500平方米以上的海岛，其中94%为无居民海岛，它们如同繁星般散落在广袤的海域上。这些无居民海岛不仅是海洋生态系统的重要构成部分，在维持海洋生物多样性、保护海洋生态平衡等方面发挥着不可替代的作用；还蕴藏着丰富的渔业、矿产、旅游等资源，具备巨大的经济开发潜力，是我国海洋经济发展的新增长点；同时，在维护国家海洋权益、保障国防安全等方面也具有重要的战略意义，是捍卫我国海洋领土主权的前沿阵地。

2010年《海岛保护法》的正式实施，标志着我国无居民海岛保护工作逐步步入法治化轨道，为无居民海岛的保护与合理开发利用提供了基本的法律依据和制度框架。然而，随着沿海地区经济的快速发展和海洋开发活动的日益频繁，无居民海岛面临着前所未有的开发利用压力，开发利用与生态保护之间的矛盾愈发尖锐。在现实中，由于相关法律法规不够完善、监管机制存在漏洞、执法力度不足等原因，导致无居民海岛被违法开发、过度开发的现象屡禁不止，海岛生态环境遭到了严重的破坏。例如，部分地区存在非法填海造地、炸岛炸礁、滥采海砂等行为，这些行为不仅改变了海岛的自然地貌和生态系统，还导致许多珍稀物种失去了栖息地，生物多样性锐减。

在此背景下，深入研究我国无居民海岛环境保护的法律问题具有紧迫性和重要性。本文将从我国无居民海岛环境保护法律体系的现状出发，通过剖析当前法律制度中存在的典型问题，并借鉴国外先进的海岛保护立法经验，探索出一条符合我国国情和海岛生态规律的保护路径，为我国海洋强国战略的实施提供坚实的法治支撑，促进无居民海岛的可持续发展，实现经济发展与生态保护的良性互动。

二、我国无居民海岛环境保护法律体系的现状审视

（一）法律体系的框架性构建

核心法律与配套制度

2010年实施的《中华人民共和国海岛保护法》无疑是我国无居民海岛保护法律体系中的核心法律，它的出台填补了我国在海岛保护领域缺乏综合性法律的空白，为无居民海岛的保护和管理提供了根本性的法律依据。该法确立了“保护优先、合理开发”的基本原则，这一原则如同指南针，为无居民海岛的保护与开发指明了方向，确保在开发利用海岛资源的同时，将生态环境保护放在首要位置，实现可持续发展。

在所有权制度方面，《海岛保护法》第四条明确规定无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。这一规定从法律层面上明晰了无居民海岛的权属，避免了因权属不明而导致的资源争夺和无序开发，为国家对无居民海岛进行统一规划、保护和管理奠定了坚实的基础。在开发利用审批制度上，该法第二十九条规定，严格限制在无居民海岛采集生物和非生物样本；因教学、科学研究确需采集的，应当报经县级以上人民政府海洋主管部门批准。这一规定通过严格的审批程序，对无居民海岛的开发利用行为进行了规范和约束，有效防止了过度开发和不合理利用对海岛生态环境造成的破坏。

为了使《海岛保护法》能够更好地落地实施，相关部门制定了一系列配套规章，其中《无居民海岛保护与利用管理规定》尤为重要。该规定对无居民海岛的功能区划、规划编制、申请审批、保护和整治等方面做出了详细且具体的规定，进一步细化了《海岛保护法》中的原则性条款，增强了法律的可操作性。例如，在功能区划方面，规定按照海岛的区位、自然资源和自然环境等自然属性，确定海岛利用功能，为海岛的科学开发和合理利用提供了依据；在申请审批方面，明确了单位和个人利用无居民海岛的申请程序和审批权限，确保了开发利用活动的合法性和规范性。

此外，沿海各地也根据自身的实际情况和海岛特点，制定了相应的地方性规定。这些地方性规定紧密结合当地的海洋资源、经济发展需求和生态保护目标，具有很强的针对性和地方特色，进一步完善了我国无居民海岛保护的法律体系，形成了从国家法律到行政法规，再到地方性规定的三级规范体系，为无居民海岛的保护和管理提供了全方位、多层次的法律保障。

2.管理体制的改革与协同

2018年，我国进行了机构改革，此次改革对无居民海岛的管理体制产生了深远的影响。改革后，自然资源部承担起了统筹海域海岛管理的重要职责，实现了对海洋资源的统一管理和协调。这一调整打破了以往各部门之间职责分散、管理碎片化的局面，有效避免了职能交叉和推诿扯皮的现象，提高了管理效率和决策的科学性。

沿海11省（区、市）积极响应国家机构改革的号召，将海岛保护职责并入自然资源部门，建立了“中央统筹、地方实施”的管理架构。在这一架构下，中央层面负责制定宏观政策、规划和标准，对全国无居民海岛的保护和管理进行总体指导和协调；地方层面则根据中央的要求，结合本地实际情况，具体负责无居民海岛的日常管理、监督检查和执法工作，确保各项政策和措施能够在基层得到有