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城市洪涝防控应急体系研究

引言

近年来，随着全球气候变化加剧与城市化进程加速，城市洪涝灾害呈现频发、突发、重发的特征。暴雨内涝不仅威胁居民生命财产安全，更对城市基础设施、经济运行造成严重冲击。从沿海到内陆，从特大城市到中小城镇，“看海”式内涝已成为许多城市的”顽疾”。传统以排水管网为主的工程性防御手段，在极端天气与复杂城市下垫面的双重压力下，逐渐显现出局限性。在此背景下，构建科学、系统、高效的城市洪涝防控应急体系，已从”被动应对”转向”主动防御”的关键突破口，成为提升城市韧性、保障公共安全的重要课题。

一、城市洪涝防控的现实挑战与核心矛盾

（一）自然与人为因素叠加的致灾复杂性

城市洪涝的形成是自然条件与人类活动共同作用的结果。从自然因素看，全球气候变暖导致短历时强降雨事件频率增加，部分地区小时降雨量突破历史极值，远超传统排水系统设计标准（如我国多数城市采用1-3年一遇的排水标准）。同时，城市所在区域的地形地貌特征（如低洼地、河网密度）与水文条件（如河道行洪能力、湖泊调蓄功能）直接影响积水扩散速度与淹没范围。

从人为因素看，城市化进程中土地开发强度激增，硬质铺装面积扩大，自然下垫面（如绿地、湿地）被大量侵占，导致雨水下渗率降低、地表径流系数显著提高。据测算，城市建成区地表径流系数可达0.7-0.9，是农田或林地的3-5倍。此外，部分区域存在排水管网老化、雨污合流、河道被填埋或缩窄等问题，进一步削弱了城市”自然-人工”复合排水系统的整体效能。

（二）应急管理中的系统性短板

当前城市洪涝应对虽已形成”政府主导、部门协同”的基本框架，但在实际运行中仍暴露出诸多短板。其一，监测预警存在”盲区”。传统雨量站、水位站布局密度不足，对地下空间、易涝点等重点区域覆盖不全；预警信息多依赖气象部门，与水文、城建等部门的实时数据融合不够，导致预警精准度与时效性受限。其二，应急响应存在”断层”。灾前准备阶段，部分社区、单位缺乏针对性应急预案；灾中处置阶段，多部门（如城管、交通、消防、气象）联动机制不顺畅，信息共享平台功能单一，易出现”各自为战”现象；灾后恢复阶段，损失评估、重建规划与防灾改进措施衔接不足，未能形成”应对-总结-提升”的闭环。其三，公众参与存在”断层”。居民防灾意识薄弱，对预警信息的重视程度、自救互救技能掌握不足，部分区域甚至出现因人为堵塞排水口、占用行洪通道等行为加剧内涝的情况。

（三）传统防控模式的适应性困境

长期以来，我国城市洪涝防控以”工程措施为主、非工程措施为辅”。这种模式在应对常规降雨时效果显著，但面对超标准暴雨时，工程措施的防御上限被突破，非工程措施的”兜底”作用未能充分发挥。例如，部分城市过度依赖”以排为主”的管网建设，忽视了”渗、滞、蓄、净、用、排”的海绵城市理念，导致雨水资源化利用与内涝缓解的协同效益未被激活；部分区域应急物资储备集中在市级层面，街道、社区一级储备不足，难以满足”最后一公里”的救援需求；法律制度层面，虽有《防洪法》《突发事件应对法》等顶层设计，但针对城市内涝的专项法规、应急预案操作细则仍需完善。

二、城市洪涝防控应急体系的核心构成要素

（一）全链条监测预警系统：应急响应的”前哨”

监测预警是应急体系的首要环节，其精准度直接影响后续响应的有效性。现代监测体系应构建”空天地”一体化网络：“空”指通过气象卫星、无人机等获取区域降雨云图与地表积水遥感影像；“天”指利用雷达测雨、激光测云等技术实时追踪降雨强度与移动路径；“地”指加密建设地面监测站（包括雨量站、水位站、土壤湿度传感器），重点覆盖易涝点、地下空间、交通枢纽等关键区域。在此基础上，依托大数据与人工智能技术，建立洪涝模拟预测模型，结合历史灾情数据与实时监测信息，实现”降雨-产流-汇流-成灾”全链条模拟，提前2-6小时发布分区域、分等级的内涝预警（如蓝色、黄色、橙色、红色），并通过短信、社交媒体、电子屏等多渠道推送至政府部门、企事业单位与居民。

（二）分级分类应急响应机制：科学处置的”中枢”

应急响应需遵循”分级启动、分类处置”原则。根据预警等级与实际灾情，明确不同层级政府的响应权限与职责：蓝色预警时，启动社区隐患排查与物资预调配；黄色预警时，重点区域实施交通管制、地下空间封控；橙色预警时，组织易涝区人员转移、启用临时避险场所；红色预警时，启动跨区域救援资源调度、重点工程（如水库、泵站）联合调度。针对不同受灾对象，需制定差异化处置方案：对居民，通过”网格长+楼栋长”机制实现精准通知与转移；对交通系统，实时发布积水路段信息，协调公交、地铁调整运营线路；对重要基础设施（如变电站、通信基站），提前采取防水加固措施，确保关键功能不中断。

（三）多主体协同联动平台：资源整合的”纽带”

协同联动是提升应急效率的关键。一方面，需打破部门壁垒，建立由应急管理部门牵头，气象