海上风电国管海域权属争议.docxVIP

海上风电国管海域权属争议

说到海上风电，大家可能首先想到的是一排排巨大的白色风机矗立在蔚蓝的大海中，随风转动，源源不断地产出清洁电力。这幅图景无疑是美好的，它代表着我们对可再生能源的向往和能源结构转型的决心。然而，在这波澜壮阔的景象之下，隐藏着一个极为关键却又常常被公众甚至部分从业者所忽视的深层次问题——海域的权属。尤其是在距离海岸线较远的“国管海域”，这里的开发活动并非一片风平浪静，其背后的权属争议，直接关系到海上风电这项战略性产业能否健康、有序、快速地发展。

我们必须首先厘清一个基本概念：什么是“国管海域”？根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，海域属于国家所有。在管理权限上，以海岸线为基准进行划分。一般而言，海岸线向海一侧延伸一定距离（例如12海里领海基线内或特定范围）的海域，其使用审批权限属于省级人民政府。而在此范围之外，直至我国主张的管辖海域边界，这片更为广阔的区域，其海域使用的审批权限直接归属于国务院。这就是我们通常所说的“国管海域”。对于海上风电而言，近海资源有限，走向深远海是必然趋势，未来大规模开发的主战场，正是这片“国管海域”。

那么，争议究竟从何而来？其核心源于一种“复合型”的空间资源利用冲突。海洋并非一片空白的水体，它如同陆地一样，承载着多元且交织的功能。一片计划建设风电场的海域，可能同时涉及或牵动以下几个方面的权利与利益：

第一，也是最根本的，是《海域使用权》与《土地使用权》在法律衔接上的模糊地带。海上风电项目需要获得海域使用权，用于支撑风机基础、海缆等永久性构筑物。然而，风机塔筒及上部结构穿透水面，其占据的空间是否涉及“土地使用权”？目前法律并无明确界定。更重要的是，海底电缆需要穿越海床埋设，当其路由经过其他已确权的海域（如养殖区、航道锚地）下方时，是构成“空间分层设立使用权”，还是构成对原使用权人物权的限制或侵犯？《民法典》虽已确立建设用地使用权可分层设立的原则，但在海域领域的实施细则仍处于探索阶段，这给确权带来了法律技术上的难题。

第二，是与传统海洋产业的空间博弈。海洋是繁忙的。一片风电场规划区，其海面可能是重要的国际或国内航运通道；其水下，可能铺设着关乎国家通信安全的军用或民用海底光缆；其海底，可能蕴藏着具有开采价值的油气或矿产资源，或已被划定为渔业增殖放流区；其上空，还可能涉及航空航线或军事训练空域。航道交通、国防安全、渔业生产、矿产勘查……这些既有的、合法的用海活动，其权益均受法律保护。海上风电作为“后来者”，如何与这些“原住民”协调共存，成为权属争议最直接的体现。协调不善，轻则导致项目延期、成本剧增，重则可能引发安全事故或国际纠纷。

第三，更深层次的，是中央与地方在海洋空间治理中的事权与利益平衡问题。“国管海域”由中央直接审批，体现了国家对战略性资源和空间的主权控制。但海上风电项目的建设和运营，不可避免地会对毗邻的沿海地区的经济社会、生态环境、基础设施（如电网接入）产生直接影响。地方政府在贡献岸线、承担部分社会与环境成本的同时，如何分享项目带来的税收、就业和产业链发展红利？这涉及到跨区域的利益分配机制。如果机制不健全，地方可能缺乏足够的积极性去配合甚至可能隐性掣肘，使得中央的审批权在落地时面临“最后一公里”的困境。

这些争议若不妥善解决，会产生一系列连锁反应。最直接的影响是项目周期被无限期拉长。一个海上风电项目从规划到建成，往往需要协调海事、渔业、能源、自然资源、生态环境、军事等多个部门，涉及数十项专题论证与审批。任何一个环节因权属不清而卡壳，都可能导致前期数亿投入和数年时间付诸东流。其次，是开发成本的不可控。为规避争议海域而修改规划，可能意味着放弃风资源更优的场址，转而选择次优场址，导致发电效率下降。冗长的协调过程本身也会产生巨额的管理与资金成本。最终，这些风险和成本都会传导至风电的上网电价，影响其市场竞争力，拖累整个能源转型的进程。

面对如此复杂的局面，破解之道何在？这需要从法律、管理和技术多个维度进行系统性创新。

在法律层面，当务之急是加快海洋空间规划的立法与细化。国家层面的《国土空间规划法》应明确将海洋空间规划纳入体系，并赋予其强制约束力。在规划中，不仅要“划格子”明确各类功能区（如风电区、航道区、养殖区、保护区等），更要探索建立“三维立体用海”的产权登记制度。借鉴《民法典》中空间权思想，通过立法或司法解释，明确海域水面、水体、海床、底土可以分层设立使用权，并制定相应的登记、流转、补偿规则。特别是对于海底电缆等线性工程穿越已有权属海域的问题，应建立法定的“地役权”或类似制度，规范其设立程序与补偿标准，做到有法可依。

在管理层面，必须强化跨部门、跨区域的协调机制。可考虑在中央层面建立更高层级的海洋事务统筹协调机构，或依托现有国家海洋委员会，对涉及多个部委的重大用