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从行政内边界到外边界调整：我国行政改革方向的深度剖析

一、引言

1.1研究背景与意义

自20世纪80年代起，我国行政改革已历经四十余载，在诸多方面收获显著成果。政府机构的精简与优化，使得行政效率大幅提升；职能转变逐步推进，政企、政社关系得到有效调整，政府得以从繁杂的微观经济事务中脱身，将更多精力投入到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等关键领域。

然而，随着国家治理体系和治理能力现代化进程的不断深入，行政改革正步入全新阶段。当前，我国社会主要矛盾已然转化，经济发展模式从高速增长向高质量发展转变，科技创新日新月异，国际竞争日益激烈，这些都对政府治理提出了更高、更新的要求。过往主要聚焦于政府机构内部调整的行政改革思路，在应对新挑战时，逐渐显露出其局限性。从行政内边界向行政外边界调整，已成为顺应时代发展的必然需求。

在理论层面，深入研究行政内边界与行政外边界的划分及其对行政改革的影响，能够进一步丰富和拓展行政学理论体系，为政府治理研究开辟新视角，提供新的理论分析框架。在实践意义上，合理划分行政内外边界，有助于优化政府职能配置，提高政府服务效率与质量，推动政府治理体系和治理能力现代化，更好地满足人民群众对美好生活的向往，促进经济社会持续健康发展。

1.2国内外研究现状

国外对于行政边界与行政改革的研究起步较早，成果丰硕。在行政边界方面，学者们从不同理论视角展开探讨。公共选择理论强调政府与市场边界划分应基于成本-收益分析，以实现资源配置效率最大化，如布坎南的相关研究表明，政府过度干预市场会导致资源浪费，明确两者边界至关重要。新公共管理理论则主张引入市场机制和竞争理念，打破政府行政边界的僵化性，奥斯本和盖布勒提出的“企业家政府”理论，倡导政府像企业一样注重效率和服务质量，重新界定政府与社会、市场的关系。

在行政改革研究领域，西方国家基于自身政治、经济和社会背景，开展了一系列改革实践并形成理论成果。20世纪70-80年代西方国家发起的新公共管理运动，大量借鉴企业管理方法，以提高行政效率为目标，对政府组织进行全面再造；新公共服务理论则强调政府的服务本质，关注公民需求和公共利益，纠正了新公共管理理论过于强调效率而忽视公平和公民权利的倾向。

国内研究紧密结合我国国情与行政改革实践。在行政边界研究上，学者们关注政府职能转变过程中行政权力在政府内部以及政府与外部主体间的分配与界定。有研究指出，行政内边界调整要注重部门间协调与职责明确，避免职能交叉和推诿扯皮现象；对于行政外边界，强调政府与市场、社会的合理分工，政府应在市场失灵和社会自治不足领域发挥作用。在行政改革研究方面，学者们梳理我国行政改革历程，分析改革中的问题与挑战，如政府职能转变不到位、行政效率低下等，并提出以服务型政府建设为目标，深化行政体制改革，包括优化政府机构设置、完善行政运行机制、加强法治政府建设等建议。

尽管国内外研究成果丰富，但在我国行政从内边界向行政外边界调整方向上仍存在不足与空白。现有研究多分别探讨行政内边界和外边界，缺乏将两者有机结合，系统研究从内到外边界调整过程、机制及影响的成果；在结合我国新时代背景，如高质量发展、数字经济崛起、社会治理现代化等方面，对行政边界调整的针对性研究尚显薄弱。

1.3研究方法与创新点

本研究将综合运用多种研究方法。文献研究法是基础，通过广泛搜集国内外相关学术文献、政策文件、研究报告等资料，梳理行政边界和行政改革的理论发展脉络，把握研究现状与前沿动态，为后续研究提供坚实的理论支撑。案例分析法不可或缺，选取国内具有代表性的行政改革案例，如部分地方政府在“放管服”改革中优化行政边界的实践、一些城市在社会治理创新中重新界定政府与社会组织边界的探索等，深入剖析其改革过程、措施、成效与问题，从具体实践中总结经验教训，提炼具有普适性的规律和启示。

本研究的创新点主要体现在理论与实践两个层面。理论上，尝试构建行政内边界到行政外边界调整的系统理论分析框架，从行政生态学、公共管理学等多学科视角，深入探讨两者的内在联系、互动机制以及在不同行政生态环境下的演变规律，丰富和拓展行政改革理论体系。实践上，深度挖掘我国新时代背景下行政边界调整的新案例、新经验，结合新发展理念、数字化技术应用等时代特征，为我国行政改革实践提供更具针对性、可操作性的政策建议，助力我国行政改革向纵深推进。

二、行政内边界与外边界的理论阐释

2.1行政内边界的内涵与构成

2.1.1垂直边界

行政内边界中的垂直边界主要指行政机构在纵向层级上的权力、职责分配关系，集中体现为中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的权力划分。这一划分对国家治理体系的稳定与高效运行起着关键作用，不同层级政府的权力分配直接影响政策的制定、执行以及公共服务的供给。

在我国，中央政