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全国统一电力市场视角下的监管挑战与建议

2024年，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全

面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确提出要“聚焦构建高

水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性

作用，，“深化能源管理体制改革，建设全国统一电力市场”，为我

国电力市场改革和发展指明了方向。

构建全国统一电力市场是一项复杂的系统工程，要以更加公

平统一、有力有效的监管为保障。电力市场既包含自然垄断环节，

也涵盖竞争性环节，因此监管逻辑必须加以区分：在“中间”的输

配电等自然垄断环节，强调科学监管和有效调控；在“两头”的发

电和售电等竞争性环节，强调以市场化机制为导向，切实维护公平

有序的市场环境。2025年7月，国家发展改革委、市场监管总局

就《中华人民共和国价格法修正草案（征求意见稿）》向社会公开

征求意见。此次修订进一步明确不正当价格行为认定标准，完善价

格串通、哄抬价格、价格歧视等不正当价格行为认定标准，突显健

全监管制度的重要性。2025年8月，市场监管总局发布《关于公

用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》，强调在供水、供电、

供气等公用事业领域强化反垄断监管，重点强化自然垄断环节监管,

保护公用事业领域公平竞争市场秩序。

加强电力市场监管工作对于规范市场主体行为、维护公平竞争

环境、引导资源优化配置具有十分重要的现实意义，同时也是加快

建设全国统一电力市场不可或缺的制度保障。本文将从发电、输电、

售电三个环节展开分析，深入探讨全国统一电力市场建设过程中所

面临的监管挑战，并提出相应建议。

1、全国统一电力市场视角下的监管挑战

（一）发电环节

第一，部分地区发电侧市场集中度较高，可能影响竞争性电力

价格的形成，导致潜在的配置效率损失。竞争性是市场有效发挥作

用的先决条件，而电力行业往往呈现高市场集中度的特征。部分地

区发电侧市场集中度较高，国有企业和地方性龙头企业拥有较高的

份额，这为其行使潜在市场势力或合谋提供了前提条件。在高集中

度的行业结构下，市场主体具备较强的潜在操纵空间，容易通过持

留出力、串通报价等方式行使市场势力，导致价格偏离竞争性水平。

此外，随着新能源装机容量快速增长，其间歇性、波动性与随机性

增加了电力系统供平衡的调节难度，可能进一步强化部分市场主

体行使市场势力的空间。

第二，全国统一电力市场是多层次的电力市场体系，不同层级

市场的市场框架、市场规则、交易品种等之间存在较大差异，为市

场主体提供了套利机会。我国已基本形成了跨省跨区市场和省级/

区域市场协同运作的电力市场体系，但市场间仍存在一定程度的交

易壁垒。这种市场规则体系的不完整和不统一不仅增加了市场衔接

与协调的难度，也可能为市场主体创造了可利用的套利空间。更为

重要的是，这还可能固化部分主体的既得利益，进而转化为对建设

全国统一电力市场的阻力。

第三，构建统一规范的信息披露体系是全国统一电力市场建设

的重要任务，但现行机制在内容全面性、范围对称性与应用便利性

等方面有待完善。首先，电网规划、线路运行及现货市场出清依据

等关键数据在披露的充分性和及时性上有待加强，影响了市场主体

对价格形成机制的复现能力，也降低了价格信号的透明度。其次，

披露范围存在一定的不均衡性，跨省数据及潜在进入者所信息的

可得性相对有限，不利于资源跨区配置与理性投资判断，在一定程

度上制约了全国统一电力市场优化配置功能的发挥。此外，披露方

式的便捷性有待提升，当前信息分散于多平台、标准不统一，且受

制于安全架构约束，增加了市场主体整合利用信息的难度，进而影

响决策效率与监管成效。

（二）输电环节

首先，输电通道容量的合理分配是电力资源大范围优化配置的

重要前提，但现行机制在兼顾效率与公平方面仍存在不足。促进电

力资源的余缺互济和优化配置是建设全国统一电力市场的重要目

标，输电通道的重要性日益凸显。然而，当前输电通道容量的分配

机制仍存在行政分配与市场化分配并行和规则透明度不足等问题，

跨省跨区交易可能由于物理通道约束而受到制约。此外，在保障送

受端之间的交易优先使用的情况下，部分输电通道的富余能力闲置,

由于缺乏有效再分配机制而未能得到充分利用，通道利用效率未能

充分发挥。

其次，输电价格的合理形成对于促进跨省跨区电力交易至关重

要，但现行输电价格体系存