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CPTPP国有企业条款与中国国企改革

一、引言

在全球经济治理体系加速重构的背景下，以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）为代表的高标准经贸规则，正深刻影响着国际经贸秩序的走向。作为CPTPP的核心内容之一，国有企业条款因其覆盖范围广、约束力度强、规则设计细的特点，成为各成员方关注的焦点。中国自提出“积极考虑加入CPTPP”以来，如何理解并应对其中的国有企业条款，不仅关系到中国参与国际经贸规则制定的能力，更与国内国有企业改革的深化进程紧密交织。本文通过系统梳理CPTPP国有企业条款的核心要义，结合中国国企改革的历史逻辑与现实需求，探讨二者的互动关系及中国的应对路径，为推动国企改革与国际规则衔接提供参考。

二、CPTPP国有企业条款的核心内容与规则特征

（一）覆盖范围：从“狭义国企”到“广义控制主体”的延伸

CPTPP对“国有企业”的定义突破了传统认知的边界，采用“实际控制”标准而非单纯的资本属性。根据协定第17章，国有企业指“由一方直接或间接拥有或控制的企业”，其中“控制”包括所有权超过50%、拥有多数投票权，或通过其他方式（如董事会席位、管理决策干预）对企业经营产生决定性影响的情形。这一界定不仅涵盖了全资或控股的传统国企，还将政府通过特殊股权（如黄金股）、委托管理等方式实际控制的企业纳入监管范围，甚至包括部分由国企投资设立的子公司或关联企业。这种“广义控制主体”的覆盖范围，显著扩大了规则的适用对象，要求各成员方对政府与企业的关系进行更全面的审视。

（二）核心义务：非歧视待遇与商业考虑的双重约束

CPTPP国有企业条款的核心义务可概括为“非歧视待遇”和“商业考虑”两大原则。一方面，非歧视待遇要求国有企业在货物和服务的购买、销售中，不得基于国籍对其他成员方的企业实施差别对待。例如，国企在采购原材料时，不能因供应商来自非成员方而提高准入门槛，或给予本国私营企业更优惠的付款条件。另一方面，商业考虑原则强调国有企业的经营决策应基于市场因素（如成本、价格、供需关系），而非政府的非商业指令。若政府要求国企承担保障民生、稳定就业等公共政策目标，需明确界定此类“公共服务义务”的范围，并通过透明的财政补偿机制对企业因此产生的额外成本进行合理补贴，避免因政策干预扭曲市场竞争。

（三）透明度要求：从信息披露到监管协作的制度设计

为确保国有企业条款的有效执行，CPTPP建立了严格的透明度规则。成员方需定期向CPTPP委员会提交本国国有企业的清单，包括企业名称、所属行业、政府控制方式等基础信息；同时，要求国企披露年度财务报告、主要经营指标（如收入、利润、资产负债率）以及接受政府补贴的具体情况（如补贴金额、补贴目的、法律依据）。此外，协定还设立了争端解决机制，允许成员方对涉嫌违反国企条款的行为提起磋商，若磋商未果可提交仲裁。这种“信息披露+外部监督”的制度设计，旨在通过提高国企运营的公开性，减少政府对市场的隐性干预。

三、中国国企改革的历史逻辑与现实挑战

（一）从“行政附属”到“市场主体”：国企改革的历史演进

中国国有企业改革自改革开放以来经历了多阶段探索。上世纪80年代的“放权让利”改革，重点解决企业自主权不足问题，通过利润留成、承包经营等方式激发企业活力；90年代的“建立现代企业制度”改革，推动国企进行公司制改造，引入股东大会、董事会、监事会等治理结构；进入21世纪后，“国有资产管理体制改革”将监管重点从“管企业”转向“管资本”，成立国有资产监督管理机构，明确政府与企业的权责边界；近年来，混合所有制改革、“双百行动”“科改示范行动”等专项改革持续深化，通过引入非公有资本、完善市场化薪酬机制，推动国企进一步融入市场竞争。经过40余年的改革，中国国企已从计划经济下的行政附属机构，逐步转变为自主经营、自负盈亏的市场主体，在国民经济中发挥着“顶梁柱”作用。

（二）当前改革的关键领域与突出问题

尽管改革取得显著成效，但面对全球经济一体化和高水平开放的新要求，中国国企仍存在一些亟待解决的问题。一是部分领域市场竞争不充分。在能源、通信、交通等自然垄断行业，国企虽已引入一定程度的竞争，但市场准入限制、行政性垄断等问题仍不同程度存在，导致资源配置效率有待提升。二是补贴与公共服务义务的边界模糊。国企承担的社会保障、应急保供等公共职能，与商业运营目标有时存在冲突，但相应的成本补偿机制尚未完全制度化，可能被外部规则视为“隐性补贴”。三是信息披露的透明度不足。部分国企的财务信息、关联交易等披露内容不够全面，与国际高标准规则要求的“定期、详细、可核查”存在差距，可能影响国际社会对国企公平竞争的信任度。

（三）对接CPTPP规则：改革的内在需求与外部压力

中国提出加入CPTPP，本质上是通过对接高标准国际规则，推动改革向纵深发展。从内在需求看，国企作为国民经济的重要载