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《环境保护法》的按日连续处罚

引言

生态环境是人类生存发展的根基。随着工业化进程加快，环境污染问题日益复杂，传统“一次性罚款”的环境执法模式逐渐显现出局限性——部分企业为追求经济利益，甘愿“交罚款换违法”，将罚款视为“违法成本”，导致污染行为长期存在、反复发生。在此背景下，《环境保护法》创新性引入“按日连续处罚”制度，通过“违法一日、处罚一日”的累进式追责机制，大幅提高环境违法成本，为破解“违法成本低、守法成本高”的治理困境提供了关键法律工具。这一制度自实施以来，不仅成为环境执法的“利器”，更推动着企业环境治理理念从“被动应付”向“主动合规”转变。本文将围绕这一制度的内涵、实施机制、实践效果及完善方向展开深入探讨。

一、按日连续处罚的制度内涵与法理基础

（一）制度定义与核心特征

按日连续处罚，是指针对持续性环境违法行为，行政机关在责令违法主体改正后，若其逾期未改正或拒不改正，可自责令改正期限届满的次日起，按照原处罚决定确定的罚款数额，对违法行为持续存在的每一日单独计算罚款，形成“一日一罚”的累计处罚模式。其核心特征在于“连续性”与“惩罚性”：一方面，处罚不再局限于违法行为发生的时间点，而是覆盖违法行为持续的全过程；另一方面，罚款数额随违法时间延长呈线性增长，形成“违法越久、罚款越多”的倒逼机制。

与传统“一次性罚款”相比，按日连续处罚的突破性在于对“持续性违法”的精准打击。传统处罚仅针对违法行为的“发生”进行追责，而持续性违法行为（如长期超标排放、擅自停运治污设施等）的社会危害性随时间延长不断加剧。例如，某企业若长期偷排污水，其对周边水体的污染程度会随时间累积，传统处罚仅能对“偷排行为”本身罚款，难以覆盖污染持续扩散的损害；按日连续处罚则将违法时长纳入处罚考量，使违法成本与危害后果直接挂钩，更符合“过罚相当”的法律原则。

（二）法律依据与立法目的

《环境保护法》第59条明确规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”这一条款为按日连续处罚提供了最高位阶的法律依据。此外，《环境行政处罚办法》《排污许可管理条例》等配套法规进一步细化了适用范围、程序要求等内容，形成了“法律-行政法规-部门规章”的制度体系。

立法者设立这一制度的根本目的，是通过经济手段强化环境执法威慑力，推动环境治理从“末端惩罚”向“源头预防”转型。具体而言，一是通过提高违法成本，迫使企业在“继续违法”与“停止违法”之间权衡时，选择后者；二是通过“改正优先、处罚在后”的程序设计，引导企业主动消除违法行为，而非“花钱买违法”；三是通过明确的法律规则，为执法机关提供标准化的操作指引，减少自由裁量空间，提升执法公信力。

二、按日连续处罚的实施机制与操作流程

（一）适用条件：违法行为的“持续性”与“拒不改正”

按日连续处罚并非适用于所有环境违法行为，其适用需同时满足两个核心条件：

其一，违法行为具有“持续性”特征。根据相关法律规定，适用范围主要包括违法排放污染物（如超标排放、偷排漏排）、未依法取得排污许可证排放污染物、通过暗管等逃避监管的方式排放污染物等。这类行为的共同特点是“违法状态持续存在”，而非一次性、瞬时性的违法（如突发设备故障导致的短时超标）。例如，某企业为降低成本，长期关闭污水处理设施，直接排放污水，其违法行为从关闭设施之日起至重新开启之日止处于持续状态，符合“持续性”要求。

其二，违法主体“拒不改正”。行政机关在作出处罚前，必须先履行“责令改正”的程序。若企业在责令改正的期限内完成整改（如修复治污设施、停止超标排放），则不启动按日连续处罚；只有当企业无正当理由逾期未改正，或表面整改但实际仍在违法（如伪造监测数据、夜间偷排），才构成“拒不改正”。例如，环保部门责令某企业10日内完成污水治理设施升级，企业期满后仍未动工，或虽安装设备但从未使用，则属于“拒不改正”。

（二）实施程序：从调查取证到处罚执行的全流程

按日连续处罚的实施需严格遵循法定程序，确保执法的合法性与公正性，主要包括以下步骤：

调查取证：环保部门通过现场检查、监测采样、调取监控等方式，确认企业存在持续性环境违法行为，并固定证据（如超标排放的监测报告、治污设施停运的影像资料）。这一环节需确保证据的真实性与关联性，例如，监测数据需由具有资质的机构出具，现场检查记录需有企业负责人签字确认。

责令改正：在确认违法事实后，环保部门向企业送达《责令改正违法行为决定书》，明确整改要求（如停止排放、限期修复设施）、整改期限（一般为合理的技术操作时间，如15日）及法律后果（拒不改正将启动按日连续处罚）。这一文书需送达企业法定代表人或授权签收人，并留存送达回证。

复查核实：整改期限届满后，环