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石油天然气管道安全保护若干问题思考

摘要：当前和今后一个时期正值我国油气体制改革和运营机制变

革的重要时期，油气管道企业在高质量发展进程中承担经济转型升级、

增强核心功能、提高核心竞争力的发展重任同时，面临着诸多不确定

性安全风险。本文从政府、企业、会、公众等多个层面，从管理体

制、法规标准、科技装备和管理创新等多个维度，从管道系统全生命

周期风险管控、“事后管理”转向“超前预防”等多个角度，分析油

气管道安全保护相关方和影响因素，提出落地落实“安全第一、预防

为主、综合治理”工作方针的具体举措和对策，为油气产业相关方推

动高质量安全发展提供参考和借鉴。

关键词：石油天然气管道；安全生产；保护；法律；技术

油气管道系统作为国家能源运输的大动脉，肩负着能源供应与安

全的重要使命，截至2024年底，我国油气长输管道总里程已达19.5

万公里，布局优化、覆盖广泛、功能完备的“全国一张网”日臻完善，

与此同时，各级政府对油气管道的安全监管越来越严，会公众对能

源安全和公共安全的期望越来越高。当前，正值“十四五”规划收官

和“十五五”规划谋定，《中华人民共和国石油天然气管道保护法》

《城镇燃气管理条例》实施十五周年的关键之际，本文结合管道保护

法实施成效和遇到的问题，开展油气管道本质安全和公共安全于一体

的保护体系探讨，提出新时期油气管道安全保护重点的建议，助推能

源管输产业转型升级、催生管网未来新业态。

1油气管道保护相关法律实施情况

国家高度重视油气管道安全生产和保护工作，先后颁布实施的相

关法律有《管道保护法》《城镇燃气管理条例》《特种设备安全法》

《安全生产法》《环境保护法》《能源法》。《城镇燃气管理条例》

2010年颁布，2016年首次修订，2024年启动第二次修订。《特种设

备安全法》2013年颁布实施至今，配套的《特种设备目录》经过2014

年、2019年、2024年三次修订。《安全生产法》2002年首次颁布,

经过2009年、2014年、2021年三次修改，新版《安全生产法》于

2021年9月正式施行。《环境保护法》1989年首次颁布，2014年修

订。《能源法》2024年颁布，2025年1月1日实施。但《管道保护

法》自2010年首次颁布实施以来至今仍未修订，绝大多数省份尚未

出台地方条例，缺乏相配套的国务院法规和部门规章制度。

1.1管道保护法实施情况

管道保护法颁布实施前，由于缺乏立法层面支持，油气管道建设

土地征用、手续办理等方面遇到的阻力和困难不少，导致我国油气管

道主要集中在西部、东北这些土地资源相对丰富的地区，而土地资源

紧缺与管道用地权属之间的矛盾，严重制约了东部、南部等经济发达

地区的管道事业发展。2010年管道保护法正式颁布后，经过15年建

设，我国顺利建成连通海外、覆盖全国、横跨东西、纵贯南北的油气

骨干网络，高效打通东北、西北、西南及海上四大油气能源战略通道，

管道里程增加约12万公里，最高压力由10MPa提升到12MPa,最大

管径由1016mm提升到1422mm,为我国实施新型城镇化建设战略和

培育绿色低碳发展新动能提供了重要的支撑保障，也为大国装备制造、

工艺设计、技术研发打造了优良的平台，成为国家能源安全保护的重

要基石。与此同时，管道保护法探索实施是一个长期的过程，遇到的

问题也不能回避：一是关于管道安全监管体制方面。与铁路、公路、

电力等行业的安全保护工作同属一个部门监管机制不同，管道缺乏牵

头或归口监管部门，容易造成监管漏洞和责任不清，“监管多头、政

出多门”，难以落实“源头监督、全程管控”安全监管体制建设的要

求，个别地方管道安全监管职能不明确，部门之间互相推诿、责任悬

空；管道法定检验、地役权及登记、过境分税和财政转移支付等制度

尚未建立，与2007年颁布实施的《物权法》规定衔接不够，土地权

利人获得补偿机制及补偿标准缺乏，不利于维护管道企业从事巡检、

维修作业的权利；多数地方没有配备管道保护执法力量，对违法行为

“零处罚”的现象依然存在。二是关于管道建设规划和标准方面。国

家至今未出台全国性的管道建设专项规划，导致管道建设项目与所在

地的国土空间规划（包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划）、

岸线规划等相关规划的协调衔接不紧密，当管道建设影响地方规划，

地方政府往往