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网络空间负责任国家行为规范（UNGGE2021）在实战中的适用失

效——基于2023年针对能源基础设施攻击案例

一、摘要与关键词

摘要：联合国政府专家组（GGE）在2021年报告中确立的网络空

间负责任国家行为规范（以下简称“GGE规范”），是国际社会在网络

空间和平与安全治理方面达成的核心共识。这些规范旨在通过自愿、

非约束性的原则，指导各国行为。

本研究聚焦GGE规范的核心原则之一：各国应避免对关键基础设施

，尤其是能源基础设施，采取网络行动，并以2023年针对全球能源基

础设施的一系列网络攻击案例为实战背景，深入分析该规范在实践中

的适用失效问题。

研究采用规范分析与案例分析相结合的方法，发现GGE规范的失效

主要源于非约束性的法律地位、归因机制的缺失以及国家利益冲突。

核心结论指出，在缺乏有效、可操作的问责机制和明确的国际法强制

执行力的情况下，单靠自愿性规范难以有效约束国家支持或默许的恶

意网络行为，尤其是在地缘政治紧张的背景下，GGE规范面临沦为政治

修辞的风险。

关键词：GGE规范；网络空间行为规范；能源基础设施；关键基

础设施；适用失效；国家责任

二、引言

自21世纪初以来，网络空间的安全威胁日益严峻，特别是针对关

键基础设施（CriticalInfrastructure，CI）的网络攻击，已成为影

响国家安全和国际和平的重大挑战。能源基础设施作为现代社会的“

生命线”，一旦遭受破坏性攻击，后果不堪设想。在此背景下，联合

国框架下的政府专家组（GGE）长期致力于构建网络空间的行为准则。

2021年，联合国GGE发布了具有里程碑意义的报告，重申并发展了网络

空间负责任国家行为规范。该规范强调各国应避免损害关键基础设施

，并尽力确保其境内基础设施不被用于恶意网络活动。

然而，尽管存在这一国际社会广泛认可的规范，2023年针对全球

能源基础设施的网络攻击事件却频发，攻击目标涵盖石油、天然气、

电力等核心领域，攻击手段从勒索软件、供应链攻击到复杂的APT（高

级持续性威胁）。这些事件，无论其最终归因于国家还是国家支持的

行为体，都直接指向一个尖锐的国际法与国际关系难题：GGE规范在实

战中为何失效？其失效的深层原因是什么？

本研究的核心问题即是：基于2023年针对能源基础设施攻击的实

战案例，联合国GGE2021年报告中关于保护关键基础设施的负责任国

家行为规范，在何种程度上、因何种原因表现出适用失效？本文旨在

从规范的法律地位、问责机制和政治实践三个维度进行深入剖析，以

期揭示自愿性规范在约束国家恶意网络行为方面的内在局限性。

为达成这一目标，本研究将首先系统回顾GGE规范的核心内容及其

在国际法中的地位；其次，聚焦2023年能源基础设施攻击的典型案例

，分析其对GGE规范的冲击与挑战；最后，深入讨论GGE规范失效的结

构性原因，并在此基础上提出增强规范效力的机制性与程序性建议。

本文主体将严格遵循既定结构，力求论证的严谨性与学理性。

三、文献综述

3.1GGE规范的形成、内容与国际法地位

联合国GGE于2010年至2021年间共发布了五份报告，其中2013年、

2015年和2021年报告就网络空间国际法适用和负责任国家行为规范达

成重要共识。GGE2021年报告是最新且最全面的成果，它再次确认国

际法（尤其是《联合国宪章》）适用于网络空间，并重申了和平时期

十三项负责任国家行为规范。其中，与本研究主题直接相关的核心规

范是：

避免伤害关键基础设施：各国应避免对关键基础设施采取网络活

动，特别是对那些维持公共健康、安全、经济和环境至关重要的基础

设施。能源基础设施通常被认为是此类关键基础设施的典范。

尽职义务（DueDiligence）：各国应采取合理措施，尽力确保

其领土不被用于针对他国的恶意网络活动。

GGE规范的国际法地位存在争议。由于GGE的报告是共识性的，且

规范本身采用“应”（should）而非“必须”（shall）的措辞，因此

它们被普遍认为是非约束性的政治承诺或国际习惯法的软法来源，而

非具有强制约束力的条约法。这种软法地位，是规范在实践中效力不

足的结构性原因之一。

3.2关键基础设施保护的国际法研究现状

针对关键基础设施的网络攻击，已引发国际法学者的高度关注。

研究主要集中在以下几个领域：

国际人道法（IHL）的适用：