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我国的财政分权改革

在我国，很大一部分学者都把“财政分权”理解为中央政府与地方政

府以及各级地方政府之间在财权和财力上的划分，或者是将其等同于处理

政府间财政关系的一种手段。实际上，中央政府与地方政府以及各级地方

政府之间财权财力的划分仅仅是财政分权一个方面。准确地说，完全意义

上的“财政分权”包括政府向的分权和政府内部的财政分权两大方面的

（参见图1），事实上我国当前的财政分权就同时推进着政府向社会的分

权和政府内部的财政分权这两方面的改革。

一、对完全意义上“财政分权”范畴的基本认识

在任何社会形态里，政府都没有能力包揽下所有的社会性事务，其中

的一部分需要交由社会（非政府组织）来承担，这样一种现象可以被看作

是政府向社会的分权。从逻辑上说，政府向社会的分权是政府内部分权的

基础和前提，因为如果没有政府向社会的合理分权，就没有政府职能的合

理定位，这样政府内部的分权也是难以很好地进行下去的。

在市场因素有所的条件下，政府向社会的分权就主要表现为政府向市

场的分权。（注：在体制转轨时期，政府与市场之间的边界往往是模糊不

清的，这就使得政府向市场的分权与政府内部的分权这两者之间可能存在

着一些交叉。这种情况在成熟的市场体制中实际上也存在，但不多见。尽

管如此，这种交叉并不我们从上对完全意义上的“财政分权”做出较图中

的区分。）与经济和计划经济不同的是，规范的市场经济体制下政府的活

动范围较为有限，因而在市场机制发育以及市场经济体制建立的过程中，

政府的职能会根据市场的发育状况逐步进行调整，其活动范围的边界也会

有所收缩，即原先由政府承担的一些职能将转交由市场来承担，与此同时

市场机制的作用范围将随之扩张，这样的一个过程也就是政府向市场分权

的过程。一般来说，政府向市场的大规模分权只发生在市场经济体制建立

和发展的初期阶段，而当市场经济体制发展到相对成熟的时期，政府向市

场分权就只是一个小幅调整的过程。而且政府向市场分权也是一个动态的

过程，随着社会的进步和的发展，过去必须由政府承担的一些职责现在也

可以交由市场履行了，如在英国，即使是狱政管理这样一个一直被认为是

纯粹政府性的事务，也在探索引入市场因素。现阶段，我国尚处于计划经

济向市场经济过渡的体制转轨时期，因而也就还存在着较大的政府向市场

分权的空间。

基于效率、信息约束以及管理的有效性等诸多方面的考虑，政府内部

也需要进行分权。政府内部的财政分权包括纵向财政分权和横向财政分权。

政府间纵向财政分权指的是上下级政府间，尤其是中央政府与地方政府之

间在财权与财力等方面的划分；而横向财政分权指的则是财政权力在同级

政府内部立法、行政和司法部门间所进行的分配，即政府预算的编制（包

括修改、补充和调整等）和执行权由行政机关行使，立法机关享有政府预

算的审议和批准权（含否决权），司法机关则拥有对政府预算的司法审查

权。

二、对我国财政分权改革基本状况的与判断

在西方发达国家的上，财政分权的各个构成部分一般都是按照一定顺

序依次先后进行的。然而在我国，这几部分的改革几乎却是立体交叉推进

的，这样的推进方式不仅决定了我国财政分权改革的复杂性和艰巨性，同

时也大大增加了准确把握我国财政分权改革基本状况的难度。从财政分权

的构成中，我们可以看到财政分权是一个多维度的范畴，因此仅用单一的

指标是很难全面地衡量财政分权的，即使是使用多个指标从各个不同的侧

面或角度也只能对我国财政分权改革的基本状况予以近似地反映。

1、对我国政府向市场分权状况的基本判断

从政府的角度看，政府向市场分权最完全的形式主要是放松政府规制

和民营化。从某种意义上说，政府规制的放松与民营化政策的施行就是一

个政府与市场各自的活动范围进行调整或重新进行划分的过程，这也是一

个政府逐步“退出”与市场逐步“进入”的过程。

在政府向市场分权的过程中，市场机制将不断得到成长和发育，因而

我们就可以大体上用反映市场机制发挥作用广度与深度的“市场化的水平”

这一指标从一个侧面来衡量政府向市场分权的程度，即衡量市场“进”的

程度。其实，在我国完全排斥市场的计划经济时期，市场因素和市场机制

也并没有被彻底地清除掉，只不过市场化水平比较低而已，如1975-1979

年间，我国的平均市场化水平就只有4.4%.改革开放以后，我国的平均市

场化水平随着市场取向的经济体制改革的不断推进而逐年快速提高，到

1996-1997年间就已经达到61.1%（参见表1）。这样的市场化水平虽然

反映出