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欧盟共同外交与安全政策的法律性质与特点

邹国勇原载《武汉理工大学学报》（社科版）2002年第3期

欧盟是当今世界一体化程度最高的区域性国际组织，随着经济一体化的发

展，欧盟正逐步朝政治联盟方向迈进。欧盟12个成员国于1992年2月7日在荷

兰的马斯特里特签订了《欧洲联盟条约》、附件和《最后文件》（统称《马斯特

里特条约》，以下简称《马约》），为欧盟确立了三根支柱机构，正式将共同安

全与外交政策确定为欧盟的一个重要组成部分，作为与欧共体（第一支柱）和司

法与民政事务合作（第三支柱）并存的“第二支柱”。共同外交与安全政策是欧

盟政治一体化的核心内容，代表着欧盟未来的发展方向和前途，本文就其法律性

质与特点作初步探讨。

一、共同外交与安全政策的法律性质

欧盟的共同外交与安全政策，从法律性质上来说，它属于欧盟成员国政府间

的合作。这可以从如下几方面反映出来：

（一）从历史发展看其法律性质

1952年初的普利文计划就有建立欧洲防务共同体的尝试，后因法国国民大

会的否决而告失败，但协调欧共体成员国间外交政策的努力并未终止。1961年，

法国再次提出建立政治和防务共同体的“富歇计划”，戴高乐特别想把西欧六国

在外交甚至防务上组织起来，使之符合法国的道路，建立具有独立性的欧洲人的

欧洲。其他国家则逐渐认清了戴高乐的意图，对戴高乐退出北约、在东西方之间

搞平衡、建设所谓第三种力量的做法心存疑虑，因而这项计划也遭失败。欧共体

成立之后，成员国经常通过非正式的方式在外交政策方面进行合作。1969年12

月，欧共体成员国的国家元首和政府首脑在海牙会议上，决定实施欧洲政治合作

(EuropeanPoliticalCooperation,EPC)计划，以加强外交方面的合作与协调。

但这种欧洲政治合作是一种政府间的合作机制，但这一机制没有纳入共同体框架

之内，它完全独立于欧共体框架之外，同委员会没有任何联系。1974年12月，

在巴黎会议上决定成立欧洲理事会（EuropeanCouncil），以定期讨论欧共体的

大政方针和成员国政府间的政治合作，它同欧洲政治合作一样，在共同体的创建

条约中找不到正式的法律依据。1987年实施的《单一欧洲法》第三部分把欧洲

政治合作从一种非正式的机制转变成正式的合法框架，第一次为欧洲政治合作提

供了法律依据。然而，《单一欧洲法》规定下的欧洲政治合作仍是一种政府间

的合作安排，因为它没有修改共同体创建条约，也没有从法律上正式并入欧洲共

同体的框架。根据《单一欧洲法》第31条，欧洲政治合作同欧洲理事会的活动

一样，不受欧洲法院的司法审查。《单一欧洲法》不过是对欧洲政治合作的实践

进行了编纂。继《马约》规定了共同外交与安全政策之后，1997年欧盟成员国

在荷兰签订的《阿姆斯特丹条约》（以下简称《阿约》）又对这部分作了较大幅

度的调整，但都没有改变其政府间合作的性质。

（二）从法律框架来看其法律性质

根据《马约》，欧盟共同外交与安全政策的法律框架由两部分构成：第一部

分是《马约》的共同条款，它明确规定欧盟总的对外关系法律框架中包括共同外

交与安全政策，它规定欧盟主要目标是通过实施共同外交与安全政策，加强其在

国际事务中的地位，因而，欧盟应特别在对外关系、安全、经济和发展政策领域

保证对外交往的连贯和一致性。第二部分即《马约》的第五部分，对共同外交与

安全政策的宗旨、事项、范围、实施及联盟与成员国的职权范围划分，作了原则

性的规定。《马约》第11条第1款规定，联盟应界定和实施包括外交和安全政

策所有事项的共同外交与安全政策，其宗旨是依照《联合国宪章》的原则维护联

盟共同的价值、根本利益和独立；以各种方式增强联盟的安全；按照《联合国宪

章》、《赫尔辛基最后文件》以及《巴黎宪章》所确定的原则和宗旨来保护和平、

加强国际安全；促进国际合作；发展和巩固民主与法治，尊重人权和基本自由。

上述规定表明，共同外交与安全政策的创立是欧洲政治一体化的一个进步，但实

践中还不成功。《马约》有关共同外交与安全政策的条款是成员国政府间相互妥

协的结果，它仍是政府间合作的性质。欧盟成员国仍是独立的主权国家，都没有

放弃外交与安全的核心——国家主权，在共同外交与安全政策上，欧盟超国家权

力的作用微乎其微，国家主权仍是核心要素。

（三）从实施机构看其法律性质

欧盟共同外交与安全政策的实施是在欧盟各相关机构的分工协作下进行的，

是欧盟成员国政府间的