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政府采购“竞争性磋商”方式有啥不同

【导读】

竞争性磋商这一采购模式非常新鲜的出现在政府服务采购和推广PPP模式工

作中，为了解该制度与文字较为接近的竞争性谈判有什么不同，本文通过对已有

规范性依据的比较，尝试性的做出一定梳理。

【提要】

2014年2月1日开始施行《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简

称：非标采购办法）后不到一年，财政部于2014年最后一天发布《政府和社会

资本合作项目政府采购管理办法》和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办

法》（以下简称：竞争性磋商办法），不仅两文件的同时发布表明了“政府采购

竞争性磋商”这一新生事物的特定用途，而且在印发通知中也可以看出该采购方

式是为了推进政府采购服务以及推广政府和社会资本合作（PPP）模式而进行的

制度创新。

既然是创新，必然以前是没有的。按照《政府采购法》的规定，公开招标、

邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价是原有的五种采购方式，竞争性磋

商的产生来源于《政府采购法》第二十六条第一款第六项“国务院政府采购监督

管理部门认定的其他采购方式。”即立法时为将来的灵活性管理留的口子。换言

之，目前有六种“有名”采购方式，但不表示将来只有这六种方式，《政府采购

法》已为将来第七种、第八种……方式预留了空间。

竞争性磋商和竞争性谈判从文意上极为接近，“磋商”和“谈判”在意思似

乎并没有什么区别，都可以做协商、沟通、讨论这一类的解释，甚至“谈判”二

字的内涵似乎已经包括了“磋商”。在此，无需对文字本身进行纠结，只要有一

个概念：称呼是什么并不重要，重要的是它的作用到底是什么？

为了弄清政府采购竞争性磋商采购方式是什么，不妨将《竞争性磋商办法》

和《非标采购办法》进行比较。通过比较我们会发现《竞争性磋商办法》中有一

半以上的条款是来源于《非标采购办法》，条文上只是将“谈判小组”改成“磋

商小组”；“非招标采购活动”、“竞争性谈判”改成“竞争性磋商”；“谈判

文件”改成“磋商文件”，条款上有明显的复制痕迹。同样，通过比较我们可以

知道竞争性磋商和竞争性谈判还是存在不同。

一、竞争性磋商采购方式的适用核心

《竞争性磋商办法》第三条规定可以采用竞争性磋商方式开展采购的项目有

五种情形，其中三项即（二）（三）（五）与《非标采购办法》的规定相雷同，

第（一）（四）项便有所区别。

其中第（一）项规定的是“政府购买服务项目”，之所以作此规定显然是为

了与2015年1月1日实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》相衔接，而且

去除有关是否满足“招标投标条件”的前缀，从一定程度上弱化片面追求招标程

序而导致的“价值不符”，将本不属于法定招标范围之内的服务项目尽可能引导

至充分体现“物有所值”价值目标的“竞争性磋商”。另外，传统非招标采购方

式的“竞争性谈判”“单一来源采购”、“询价”都要以对采购标的的质、量、

价在采购活动实施之前就要形成基本判断作为前提，这显然与社会服务类型的多

样化以及政府服务需求的深度要求不相适应。而以“竞争性磋商”方式处理“政

府购买服务项目”可以解决在政府只能提出服务结果、目标，而对于服务过程、

服务方式、服务质量评价还无法确定时，如何通过协商机制比选潜在供应商，以

充分适应当前政府对社会服务的广泛采购需求。

此外，《竞争性磋商办法》将“市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持

的科技成果转化项目”这一以前没有做出专门规定的内容，纳入“竞争性磋商”

采购方式适用的范围。一方面体现国家对科学技术生产力的重视，另一方面也是

为了解决部分科研项目供应商不足三家，又不具备“单一来源采购”、“询价”

方式采购的现实难题。

通过以上分析，可以进一步明确：“竞争性磋商”采购方式的适用核心即是

政府将逐步交出的公共服务事项以及政府履职所需服务事项。毫无疑问，大量的

PPP项目也都会通过“竞争性磋商”方式在政府与投资人之间形成双向选择。

二、确立综合评分法地位，将价格因素做必要限制

在“竞争性谈判”政府采购过程中，只要满足采购文件实质性响应要求，常

常是按照价格从低到高排序列出入围顺序，并以报价最低作为确定供应商的通行

法则。尽管有时也赋予谈判小组专家以其他方式确定供应商的权利，但鉴于标准

难以量化，为避免产生歧义或者公正性的质疑，以价格高低来衡量质量优劣成为

潜移默化的规则。然而这种规则在服务市场领域，尤其是服务质量量化标准难以

界定的情况下，“价低