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行政事业单位建设项目管理内部控制制度

一、建设项目内控的背景与价值导向

在行政事业单位的资产运营中，建设项目（包括新建、改建、

扩建、修缮等）是资金投入大、流程环节多、廉政风险高的“关键

领域”。从实践看，部分单位存在“重建设、轻管理”“重结果、轻流

程”的问题——比如有的项目未经可行性研究就盲目上马，导致建

成后闲置；有的招标采购环节存在“暗箱操作”，引发廉政风险；有

的资金支付审核不严，出现虚列支出、挪用资金等问题。这些乱象

不仅造成国有资产浪费，更损害了单位的公信力。

构建建设项目内部控制体系，本质是通过流程化、标准化、责

任化的管理手段，解决“决策随意、执行无序、监督缺位”的痛点。

其核心价值体现在三点：一是防风险，堵住招标采购、资金支付等

环节的漏洞；二是提效能，避免因流程混乱导致的项目延期、成本

超支；三是保合规，确保项目实施符合《行政事业性国有资产管理

条例》《建设工程质量管理条例》《政府采购法》等法规要求。

二、建设项目内控的基本原则

建设项目内控不是“为了制度而制度”，需紧扣四个原则，确保

制度“管用、好用、能用”。

（一）依法合规：锚定制度执行的底线

所有内控措施必须以法规为依据——比如招标采购需符合《政

府采购法》对公开招标、邀请招标的范围规定；资金支付需遵循

《行政单位财务规则》关于“先审核、后支付”的要求；工程变更需

符合《建设工程价款结算暂行办法》的审批流程。单位需将法规要

求“转化”为具体的操作细则，比如将“集体决策”明确为“党组会参会

人数达到三分之二以上、表决一致通过方可生效”，避免“合规性”

沦为空话。

（二）全面覆盖：贯穿项目全生命周期

内控需覆盖决策-招标-实施-验收-竣工的全流程，不能“断档”。

比如决策阶段要管可行性研究，招标阶段要管代理机构选择，实施

阶段要管工程变更，验收阶段要管资产入账——任何一个环节的缺

失，都可能导致整个项目“失控”。

（三）风险导向：聚焦关键环节的防控

建设项目的风险集中在决策、招标、资金支付、工程变更四个

环节，需重点防控：

决策环节：防止“拍脑袋”决策，需通过可行性研究验证项目

必要性；

招标环节：防止“串标、围标”，需规范评标专家抽取、开标

流程；

资金支付：防止“虚付、多付”，需审核支付凭证的完整性；

工程变更：防止“随意变更”，需明确变更的审批权限（比如

单项变更超5%需集体决策）。

（四）权责对等：明确“谁决策、谁负责”的主体责任

内控的核心是“责任到人”——比如决策环节，“领导班子集体

决策”不是“集体免责”，而是“集体担责”；招标环节，“业务部门牵

头”意味着“业务部门负责人对招标合规性负责”；资金支付环节，

“财务部门审核”意味着“财务人员对支付凭证的真实性负责”。只有

把责任“钉”到具体人身上，制度才能落地。

三、建设项目全生命周期的内控要点设计

建设项目的内控需“抓准流程、细化步骤”，以下是各阶段的具

体操作指南。

（一）决策阶段：把好“入口关”，避免盲目上马

决策是项目的“源头”，错一步则满盘皆输。需重点控制三个环

节：

1.可行性研究的刚性要求

所有建设项目必须先做可行性研究，且报告需由具备相应资质

的第三方机构（如工程咨询公司、建筑设计院）编制，内容涵盖：

项目背景与必要性、建设规模、技术方案、投资估算（需细化到材

料、人工、设备等明细）、资金来源（财政拨款需附预算批复）、

效益分析（社会效益为主，如“新增办公面积缓解群众办事拥挤问

题”）、风险评估（如“地质条件是否适合建设”“周边群众是否有异

议”）。

报告完成后，由业务部门（基建处/项目办）牵头，财务、法

制、技术部门联合审核：财务部门审“钱够不够”，法制部门审“合

不合法”，技术部门审“技术行不行”。审核通过后，提交领导班子

集体决策（需全程录音、记录参会人员发言与表决结果），决策文

件需归档保存（保存期不少于项目竣工后5年）。

2.禁止“边决策边施工”

未完成可行性研究、未集体决策的项目，不得启动任何施工准

备工作（如签订施工意向书、进场勘探）。实践中，有的单位为

“赶进度”提前施工，最终因手续不全被责令