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三十年来中国文化产业政策的演进

一本文关于文化产业政策的界定

本文以文化产业政策为题，有必要对“文化政策（CulturalPolicy）”、“产业政策

（IndustrialPolicy）”和“文化产业政策（CulturalIndustriesPolicy）”进行区

分。联合国教科文组织于2005年10月通过的《保护和促进文化表达多样性国际公约》中对

“文化政策”进行了比较完整和权威的表述：“文化政策是与文化相关的政策和措施。这些

政策和措施可分为多种层次，既可以是本地的、国家的，也可以是地域性或国际性的。这类

政策与措施的共同点是专注于文化。[1]“文化政策”是国家实行文化管理的战略、目标与方

式、手段的有机统一体，也是国家在文化艺术、文化遗产、广播电视、新闻出版、网络游戏

和动漫产业领域实施的一系列战略规划、政策法规、管理条例的总和。

“产业政策”是国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，从而提

高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效地适应需求结构的政策与措施体系。产业政

策是在国家发展战略目标指导下的一种有差别的“倾斜性政策”。政府通过干预市场经济的

运行过程产生一种外部性，并以其来修补和校正市场机制的局限性。[2]

“文化产业政策”是指文化政策范畴内有关产业发展部分的政策、措施和相关的法律、法

规，它隶属于文化政策范畴，叶南客认为文化产业政策是“各级政府为了实现社会经济目

标、弥补修正市场机制缺陷而制定的带有特定导向性的文化生产、流通、消费等规章条款系

统。”对于文化产业政策的内涵与外延，学界进行了较为深入的讨论。贾旭东认为，所谓

“文化产业政策”即关于中国文化的产业政策，或者说是关于中国要发展文化产业的产业政

[3]

策。张玉国认为，“文化产业政策”是规定文化领域内“所有权问题、内容管理问题和文

[4]

化产品国际贸易问题”的政策体系。陈杰、闵锐武认为，“所谓文化产业政策，就是为了

促进本国的经济繁荣和文化的可持续发展，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手

段，调整文化产业关系，规范文化产业活动而制定的政策。”[5]

上述对文化产业政策概念的界定各有其合理性和侧重点，但亦有不足之处。本文认为，文化

产业政策是政府基于市场经济结构、由政府制定并强制实施，为引导、规范、推动文化产业

的可持续发展而采取的超越市场自然发展过程的外部干预力量的总和。

关于三者之间的关系，胡惠林教授认为，“文化产业政策是文化政策的一部分，它与以往的

文化经济政策不同，它要解决的是怎样扶持和引导文化产业稳定、持续发展的问题，是市场

[6]

经济条件下政府对文化产业进行宏观调控的重要手段”。本文认为，文化产业政策既是国

家产业政策的一部分，又是国家文化政策的一部分，具有产业政策和文化政策的双重属性。

其内容涵盖面比较广，它既涉及文化产业发展的总体性政策，又包括具体的文化产品生产、

流通和消费政策，如技术政策、结构布局政策、市场准入及退出政策、财税政策与投融资政

策以及与文化产业发展相关的法律法规。

二文化产业发展的历史分期与文化产业政策的演进轨迹

与西方从市场经济结构中自然生长出来的政策体系不同，中国作为改革转型国家，文化产业

政策的演进与定型与文化产业发展的进程关系密切，体现为一种政府主导下的政策研究和制

度创设过程。中国文化产业发展又是一个与中国文化体制改革进程相互协同的过程，中国文

化产业政策的演进与1978年以来中国的文化体制改革进程互为表里，前一阶段的政策成果

是后一阶段文化产业改革与发展的基础，对前一阶段政策的科学评估是推进我国文化产业发

展的必经之路。因此，对近年来中国文化产业政策的发展历程进行简要分期并总结各阶段的

特征具有现实的意义。

（一）中国文化产业发展的历史分期

目前，中国大陆学界对于文化的发展和文化体制改革历程都有关于分期的讨论，如毛少莹将

1949年以来的中国文化发展进程划分为“文化事业一体化”、“文化产业独立化”和“文

化福利权益化”三个时期。韩永进将中国自1978年以来的文化体制改革进程划分为“计划

经济体制时期的改革”（1978～1992）、“市场经济体制时期的改革探索”（1993～2002）

和“深化文化体制改革时期”（2003年至今）三个阶段。曹普将20世纪70年代末以来的