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赤峰市山水林田湖草沙项目申报对策研究

作者：韩术合丁青坡郭煜

来源：《西部资源》2023年第06期

［关键词］山水林田湖草沙；治理对策；内蒙古赤峰

党的十八大以来，我国从系统工程和全局角度寻求新的生态环境治理之道，坚持山水林田

湖草沙一体化保护和系统治理。“十三五”期间，财政部、自然资源部、生态环境部联合印发了

《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，并开展了多批试点[1]；2021年以来，启

动并实施了新疆塔里木河重要源流区、甘肃甘南黄河上游水源涵养区、内蒙古科尔沁草原等

“十四五”时期山水林田湖草沙一体化保护修复工程。多位学者分别从指南制定、修复路径、绩

效评价等方面开展了山水林田湖草沙综合研究[2-5]，而对于山水林田湖草沙项目申报阶段的对

策研究较少。此次以赤峰市为例，通过对以往申报工作中存在的问题及原因分析，提出针对性

对策建议，为后续申报和实施国家山水林田湖草沙保护修复项目提供参考。

区1.域概况

赤峰市地处西辽河上游，位于内蒙古高原向辽西平原过渡带，是阻止浑善达克沙地和科尔

沁沙地向南侵蚀的“重要关口”，是京津冀的重要“生态安全屏障”，为蒙东、辽西地区工农业生

产和社会发展提供了重要的生态支撑作用，其生态保护和修复对保障北方生态安全具有重要意

义。“十三五”以来，赤峰市实施了《老哈河上游生态保护与环境整治三年行动计划》，开展了

一系列的生态保护修复工程，总体状况虽然得到改观，但生态环境问题依旧突出，治理资金缺

口较大，亟须获得国家、自治区山水林田湖草沙资金支持。

2020年和2021年上半年，赤峰市两次组织申报国家山水林田湖草沙生态保护修复项目，

均未获得中央财政资金支持。

问题2.分析

（一）赤峰市区域生态问题识别与诊断工作缺乏系统性和全局性。赤峰市的生态问题突出

体现在“沙”，而其根源在“水”。山水林田湖草沙的治理工作分布在自然资源、生态环境、水

利、农牧、林草、住建等不同的职能部门，同一个生态要素问题治理工作存在“部门交叉、多

头管理”的问题，例如“水”包括水质提升、河道整治、水源地保护等，生态环境、水利、自然

资源等部门均有所涉及。在生态问题识别和诊断上，各相关部门“各自为战”，分别开展涉及自

身业务的分析研判、资金争取、项目实施等工作，不具有系统性和全局性，缺少站在全市或整

个西辽河流域角度的生态问题识别和诊断。

（二）区域生态功能定位、修复功能分区不精准，子工程设置不符合要求，修复方案在自

治区竞争性评审中难以优胜。各类国家和自治区大额资金项目申请时，项目主管部门首先关注

的是项目设置的前提条件，即拟争取资金所在区域的生态功能定位，国家和自治区对该区域规

划的内容是什么、要实现的生态功能是什么、在此区域投入资金设置工程达到的目标是否符合

要求等等。而全市山水林田湖草沙等各行业主管部门在开展日常行政管理时，对区域生态功能

定位问题缺少全面、准确的认识，据此设置的生态功能分区和子工程，也难以达到国家和自治

区竞争性评审优胜条件。

（三）山水林田湖草沙项目申报机制尚待完善，国家、自治区资金争取困难重重。2020

年和2021年上半年，赤峰市共两次申报国家山水林田湖草沙生态保护修复项目，其中2020年

成立了以市长为组长的工作推进领导小组，组建了由市发改委、市自然资源局等部门构成的工

作专班，聘请团队编制了《西辽河上游山水林田湖草沙生态保护修复工程实施方案》。而在方

案编制和项目上报过程中，基本完全由自然资源部门在协调和推动。在项目各子工程设置方

面，各相关部门子工程科研编制质量参差不齐；在编写团队技术力量方面，存在人员不足，沟

通不畅等問题；在项目评审过程中，各相关部门未能积极有效地取得自治区层面各主管部门的

支持。按照“各省择优选择一个工程项目申报”的申报要求，在申报机制尚未完善的情况下，国

家、自治区资金争取困难重重。

对策3.措施

生态3.1问题识别与诊断方面

赤峰市所在的西辽河上游面临诸多生态环境问题，应聘请自治区以上具有成熟经验的生态

修复专家团队，系统性开展山水林田湖草沙等生态要素问题识别和生态胁迫指标诊断，注重全

局性和科学性。

近年来，赤峰市水资源1.短缺、地下水位下降、断面水质超标、河道断流等水生态水环境

问题突显，受到国家、自治区和社会各界关注。全市水资源总量为38.98亿立方米，水资源开

发利用以地下水为主，2018年水资源开发利用率达到86.8%；英