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城市轨道交通建设流程总结

摘要：城市轨道交通是指城市中有轨的大运量的公共交通运输系统,其中包

括地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车及悬浮列车等多种类型。开通一条地铁线路，

是一个复杂缜密的大工程。在开通的过程中，要经历多个繁琐的程序，涉及40

多个技术专业。一般来说，线路从规划到运营的程序是：线网规划—建设规划—

工可（工程可行性研究）—初步设计—施工图设计—施工—运营。从全国情况来

看，地铁实际工期受地质条件、周边环境影响较大，同时受到征地拆迁、管迁调

流等因素制约，目前全国地铁建设周期普遍为5～6年。

关键词：城市轨道交通；政策背景分析；建设流程；

引言

据不完全统计，截至2020年，中国超过100万人口的城市将达到200个。

随着城市化发展，经济水平的提高，会有越来越多的城市加入到轨道交通建设行

列。

随着城市轨道交通建设速度的加快，轨道交通从业人员也越来越多，作为从

业者有必要系统地了解城市轨道交通建设流程。下面将从项目政策背景、流程、

政府部门职能等方面进行详细分析。

1城市轨道交通现状政策背景分析

2003年9月，国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通

知》（国办发[2003]81号，以下简称“81号文”）以来，我国城市轨道交通行

业进入快速发展阶段，取得了显著的成就。2018年，国务院办公厅印发《关于进

一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号）（以下简称

“52号文”），作为新的政策文件，指导未来行业发展。52号文继续坚持“量

力而行、有序发展”的方针，并在总结行业发展经验的基础上，按照“城市有需

求、政府有能力、线路有客流、数据易统计”的思路调整了城市轨道交通准入条

件。2021年9月，在52号文的基础上，国家发展改革委、住房城乡建设部联合

下发了《国家发展改革委、住房城乡建设部关于印发“十四五”城市轨道交通

规划建设实施方案的通知》（发改基础〔2021〕1302号，以下简称“1302号

文”）。

（1）81号文提出的申报条件

2003年，根据当时的城市发展现状，81号文件提出，申报发展地铁的城市

应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达

到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高

峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预

算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人

以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。

（2）52号文提出的申报条件

“52号文”在总结近10多年发展经验的基础上，结合当前我国经济社会发

展实际情况提出，申报地铁城市的地方财政一般预算收入在300亿元以上，国内

生产总值达到3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上，拟建线路的初期

客运强度不低于每日每公里0.7万人，远期客流规模达到单向高峰小时3万人以

上。申报轻轨城市的地方财政一般预算收入在150亿元以上，国内生产总值达到

1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上，拟建线路的初期客运强度不低于

每日每公里0.4万人，远期客流规模达到单向高峰小时1万人以上。

（3）1302号文提出的申报条件

该文件针对有轨电车等低运量轨道交通项目，提出了在项目审批、技术标准、

客流指标及投资控制等方面要求：“有轨电车等低运量轨道交通系统，采用以地

面为主，进出枢纽及个别困难地段可研究采用高架等其他敷设方式，不得超过

30%”；“从严把控工程造价和客流水平,原则上低运量轨道交通项目直接工程投

资(工程费用和车辆购置费)不得超过1亿元/公里,初期客流强度不得低于0.1万

人次/公里.日”；“严控地方政府债务风险,建设期项目总投资中的财政资金比

例不得低于80%,对项目所在地列入债务风险预警和隐性债务风险等级较高的的市、

县(区)，应暂停项目审批”。

三者对比，《52号文》提高了申报城市的财政收入和国内生产总值指标，将

人口统计口径由城区人口明确为市区常住人口，并增加拟建线路的初期客运强度

指标。《1302号文》通过进一步细化和严格轨道交通项目审批、技术标准、客流

指标及债务指标控制等方面的具体要求，收紧轨道交通投资建设项目审批。