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“38号文”对地方政府及城投公司的影响

评级南京分部|温彦芳2026年4月27日

引言：为进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，2026年3月自然资源

部国家林业和草原局发布《自然资源部国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要求保障

的通知》,对土地要素提出多项举措，重点要求“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展，

由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标；新增建设用地优先保障重大项目建设和民

生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”。38号文旨在通过对土地要素的“控增量+盘存

量+省级统筹”的严格管控，重塑地方政府发展逻辑，提升土地要素对经济社会高质量发展的

保障。

一、38号文提出的关于土地要素的重要举措

2015～2025年，全国按照常住人口计算，城镇化率由56.10%上升为67.89%，东部部分城

市的城镇化率超过80%，我国城镇化发展基本进入成熟阶段，城市化发展将由快速增长阶段进

入稳定发展阶段，城镇人口增长速度将逐渐趋缓，未来城市的发展更加注重质量的提升，在此

背景下，为进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，2026年3月自然