我国粮食直接补贴改革的基本思路.docVIP

我国粮食直接补贴改革的基本思路* 提要：本文针对目前我国改革试点中实行的与计税面积与计税常产挂钩的粮食直接补贴方案存在的政策隐患，提出了利用中央和地方储备粮体系，在储备粮轮换收购时实行与商品粮挂钩的直接补贴新思路。认为，必须进一步明确粮食直接补贴作为保障农民收入和实现粮食供求平衡的主要目标，实行针对商品粮农户和粮食主产区主要粮食的有限度、有条件的直接补贴。同时，要在稳定粮食长期供给能力的基础上，建立可以对粮食供求进行双向微调的政策机制。 关键词：体制改革；粮食流通政策；农业补贴 完善农产品市场体系，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，是党中央在十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和2004年1号文件中明确确定的粮食补贴改革的方向。然而对于如何进行粮食流通体制的改革，实现对农民的直接补贴，却存在着不同的意见，特别是部分地区现行的改革试点存在着明显的政策隐患。本文的目的，主要是结合作者2003年8月至9月间，先后到吉林省、安徽省和浙江省进行的调查研究，对我国粮食直接补贴改革的基本思路问题，进行深入的探讨。 ------------------------------------------------------------------------------- * 本文得到教育部“十五”“211工程”《流通经济与物流管理》项目的资助。 一、试点方案的潜在问题与确定改革思路的原则 从2002年开始，安徽省天长市、来安县和吉林省东丰县，开始了粮食直接补贴的改革试点。由于试点是在小范围放开、粮食总体市场稳定的情况下进行的，试点实行的直接补贴方式起到了使农民收入有所增加、财政负担有所降低的效果，也形成了促使国有粮食企业进行体制被迫改革的客观条件。 但是，当普遍实行后，从长远来看，目前的试点方案是存在问题的。首先，试点地区到农户的补贴按照各农户的计税面积分配，无论是种植何种作物，还是不种植作物，都可以获得相同的补贴数量。这种做法，在目前粮食相对过剩的情况下虽然可以起到促进生产结构调整的作用，但是从长期上看无法保证主产区稳定的粮食供给能力，留下粮食安全的隐患。 其次，没有为可能出现农民“卖粮难”问题提供对策。粮食直接补贴在把国有粮食部门推向市场的同时，也把农民推向了市场。现有的粮食直接补贴方案虽然解决了保护价与市价的价格差额问题，但是与原有的保护价收购政策相比，却没有了保证粮食销售变现的功能。在粮食市场主体发育不全、或者出现供过于求的情况下，由于收购主体不确定，农民的“卖粮难”问题将不可避免的出现。仅仅得到较少的直接补贴款，而粮食销售不能实现，农民的利益根本无法得到保证。而现有试点方案中对农民“卖粮难”问题，没有提供任何对策。 第三，长期上看，还存在着财政负担重新膨胀的可能性。根据现有的方案，在粮食出现供大于求的情况下，粮食价格必然下降，一方面使得根据保护价（或目标价）与市场价的差价确定的粮食直接补贴部分的财政支出剧增，另一方面当出现农民“卖粮难”时，如果政府入市收购，则又将付出巨大的财政支出。更有可能的是，差价直补与政府入市收购，具有与保护价收购政策相同的功能，无法做到预先调减供给，将极可能使得粮食供过于求的局面持续下去，使得财政负担越来越重。 试点方案之所以会存在上述政策风险，主要是因为对我国粮食基本供求基本格局的判断、对粮食直接补贴的目的和作用的认识、对粮食直接补贴与国有粮食流通企业改革的关系的认识不清的缘故。因此，确定合适的粮食直接补贴改革方案，也必须从理清思路开始。 第一，粮食直接补贴政策必须使种粮农民获得相对稳定的收入的同时，提高补贴的财政效率。 第二，我国的粮食已经从过去完全供不应求的局面进入了供不应求和供过于求并存的局面，因此，我们设计的粮食直接补贴方案必须能够同时适应这样的两种局面。 第三，粮食直接补贴政策必须要有利于国有粮食企业的市场化改革。 第四，粮食直接补贴政策必须要有利于加强对粮食市场的宏观调控。 二、粮食直接补贴改革的基本思路 根据以上基本原则，我们可以提出如下的粮食直接补贴新思路： 进一步明确粮食直接补贴政策的目标，实行有限度、有条件的直接补贴。 目前我国粮食直接补贴试点中，最引人注目的是安徽省天长市、来安县和吉林省东丰县等粮食主产区采用的方案。其共同特点是，首先，将过去粮食保护价与市场价之间差价额，按照前几年的商品粮收购量分配到各县（市）；然后，采取与计税面积和计税常产挂钩的方法，通过财政部门直接补贴给农民。在粮食总体市场稳定的情况下，小范围的试点避免了补贴资金的中间流失，提高了补贴效率，也形成了促使国有粮食企业进行体制被迫改革的客观条件。 但是，试点地区各部门