《中国财政资源非均衡协调配置的政策研究》.doc

中国财政资源非均衡协调配置的政策研究 西方国家围绕市场一般均衡理论实施的政府财政内向配置政策，导致了世界性经济危机，围绕宏观经济非均衡理论而实施的国家干预、财政赤字政策，导致了世界性经济滞胀。新中国成立后至改革开放前实施的均衡发展战略，财政资源配置政策均等对待区域与群体，导致了国民经济发展动力不足，“十年动乱”更使中国经济濒临崩溃边缘；改革开放到21世纪初实施的非均衡发展战略，财政资源配置体制与政策侧重于培育重点地区率先发展、鼓励部分群体率先致富，但又加大了区域间发展差距和群体间利益的悬殊。围绕均衡目标，实施财政资源的非均衡协调配置已成当务之急。 　　一、改革开放前的财政均衡配置政策 　　新中国成立之初，区域经济差距、群体利益差距巨大。改变这种历史遗留下来的极不平衡状况，均衡区域间、群体间利益，特别是围绕均衡群体间利益，中国政府采取了一系列的财政经济均衡政策。 　　一是收入分配上的平均主义。围绕人群利益划分阶级成分，施行了在城镇围绕剥夺资本家剥削的以均衡劳动者利益的阶层管理制度，在农村围绕剥夺封建地主剥削的以均衡农民利益的农村土地全民所有制度。这些政策围绕发挥以广阔农村巨大能量提携城镇发展能力的均衡指导思想，在执行中逐步形成了以农村哺育城镇、以农业哺育工业的城镇工资与农村工分分设的劳动报酬政策，这种政策把社会主义均衡思想推向了极致。应当说，这种政策的设计初衷是相对均等或均衡的，对具有生活资源的农村实行农副产品统购统销制度，按“工分”取得劳动报酬的农民将剩余的农副产品按规定价格统一卖给国家，由国家按计划统一供应以劳动工资购买生活资料的城镇居民[1]。按此分配制度，财力短缺的政府承担了供应城镇群体的“粮票”、“布票”、“煤票”、“肉票”等项“暗补”性质的财政支出，努力维持以挣工分直接分取农副产品等生活资料的农村群体和以挣工资购买生活物品的城镇群体之间利益分配的平衡，财政资源配置政策围绕均衡群体利益付出了前所未有的努力。 　　二是平衡区域发展的“统收统支”财政体制。围绕改变新中国成立前全国工业集聚沿海地区70%、内陆地区30%的区域非均衡布局[2]，在均衡区域发展上财政实行了以“统收统支”为主的财政体制，围绕区域间财政资源均衡调拨、初次分配与再分配的财力供给，财政予以通力支撑，区域发展按计划通盘进行。虽然一些学者认为该时期只有六个年头实行了“统收统支”财政体制（1950—1952年，1966—1968年），大多时期实行了“分类分成”、“总额分成”等项财政体制，从新中国建立到改革开放以前“统收统支”财政体制始终不变的观点是缺乏分析的[3]。但“统收统支”体制作为中央集权的代名词，尽管1950—1978年预算管理体制多次调整，只是中央集中程度有所不同而已，中央与地方政府对企事业单位实行行政隶属关系控制的格局基本没有改变[4]，以“统收统支”财政体制的发展演变作为衡量这个时期财政政策导向的主要依据应当不再有异议。作为调控经济社会运行的重要杠杆，这一时期财政体制政策的实施如果加剧在“分类”上弱化或否定均衡群体利益、均衡区域发展的财政职能作用，就影响了均衡治国方略、均衡发展制度的实施，这不是方法上的问题，而是路线上的问题。在这一时期均衡思想主导的历史条件下，现代学者所认为的“分类与总额分成”的体制不但没有形成区域经济发展的财政动力，反而在很大程度上成为了该时期倡导该体制的相关领导人的政治包袱，加剧了其政治风险。即使类似体制安排有益于经济的活跃，但作为经济基础的财政不能脱离政治要求。毕竟，财政体制安排难以脱离政治经济社会环境，再进一步的财政“分类”体制必定成为该时期均衡思想的“异类”体制。 　　三是事无巨细的财政保障制度。以统一领导、分级管理为基本指导思想的财政管理体制和以“统收统支”为主的中央集权财政收入划分体制的实施，在均衡区域发展上围绕沿海工业过于集中的状况，在鼓励内地发展工业上发挥了巨大作用。在企业没有投资权，财政代替企业成为社会投资主体，包括基本建设拨款、企业流动资金支出等重要支出项目，财政的经济建设支出占财政总支出的比重达到60％以上的情况下，财政包揽了各项社会事业，建立了比较完善的科技、教育、文化、卫生等社会事业体系，并与统收统支、高就业、低工资体制相适应，国有企业为职工建立了“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，对行政事业单位福利则建立了由财政直接支出的财政保障制度。[5]财政资源配置的均衡制度发挥了前所未有的作用。 　　均衡制度的实施在推进经济社会发展的同时，逐步演化形成了城乡“二元”社会结构、农业产品与工业产品价格“剪刀差”、三次产业发展极不协调的格局，特别是追求区域发展齐头并进，致使内陆与沿海地区的发展重点没有形成，群体生活改善幅度较小，“大锅饭”使群体之间的收入水平没有形成多大差距，贫困程度基本相似。这些情况表明，