2003年12月31日.docVIP

　2003年12月31日，中央一号文件强调加快土地征用制度改革，保障农民权益；2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中再次重申，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按照规划和程序征地，及时给农民合理补偿，切实保护农民的合法权益。然而，我国现行征地制度存在的诸多问题已成为生产力发展和社会稳定的重大障碍，必须重视我国现行土地征用制度的研究并结合我国实际予以完善。　　一、我国现行土地征用制度存在的基本问题　　我国现行的征地制度产生于建国初期，1953年1月6日政务院公布《国家建设征用土地的办法》，1958年对此进行了修改。改革开放以来几经修改，但是主要是体现国家，尤其地方政府的意志和权利。它对保证国家建设用地（工业化和城镇化）的顺利取得，降低建设成本、积累建设初始资本、改善投资环境、推动地区经济社会发展等起到了重要作用。但是，我国现行征地制度带有严重的计划经济体制色彩，任意扩大征用权，用社会“公共利益”替代农民对土地权益的占有，严重地侵犯了农民利益，引发了一系列严重的社会矛盾。事实表明，我国现行征地制度已经越来越不适应社会经济和市场经济发展的需要，成为制约社会生产力和影响社会稳定的重大障碍，也影响了社会主义新农村的建设。我国现行征地制度存在的主要问题有：　　1乱征滥用，农地面积大量减少　　《中华人民共和国土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但哪些建设项目应当纳入社会公共利益范畴缺乏明确规定，这种制度上的抽象性为地方政府任意解释“社会公共利益”的概念进而滥用征地权力提供了法规空子，也为房地产商炒地、圈地、乱占滥用农地扫除了制度上的障碍，2006年9月国务院查处的郑州龙子湖高校园区问题即是一起典型的乱征滥用土地问题。据国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，截止2005年10月31日，全国耕地面积为18.31亿亩，人均耕地已由10年前的1.59亩和2004年的141亩，逐年减少到14亩。人均耕地面积仅相当于世界人均耕地面积的40%，2006年14亩的人均量将失守。另据统计，2002年，全国查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷;2003年，两项指标分别增至178万件、559万公顷。2005年，国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地数占新增建设用地的近60%，违法用地面积占新增用地面积约50%，个别地方高达90%。另据调查，截止2005年10月31日，全国建设用地共计479亿亩。来自建设部的资料也显示，我国城市建设中存在大量的土地浪费现象。目前全国共有各级各类开发区6015个，占地面积354万平方公里,超过现有城镇建设用地总面积。　　近几年乱征滥用农地的招数出现了“升级版”——“以租代征”。这是一些地方应对国土资源管理高压态势的权宜之计，是当前囤积土地的典型手法之一，即一些地方政府和企事业单位以低廉的补偿为代价，如给农民上小城镇养老保险，每亩若干元租金，租用农民集体的土地，将大量的农用地转为建设用地。在“出租”的幌子下，它便规避了建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿费的交纳，而农民并不知情。“以租代征”这种巧立名目的非法占地行为使失地农民的利益无法得到保障，使大量耕地资源在不知不觉中流失了。　　2超强制性和非程序化　　我国土地征用的法律法规对征地范围的规定比较模糊，且很多规定已经失去时代意义。在计划经济条件下，个人（有时候集体）被排除在国民经济建设之外，所以全部的建设都可以征用土地。但是在当前市场经济条件下，各种经济成分加入到社会建设的行列，这时再以宽泛的“为国家和公共目的”来界定征地的范围，实际上是使得任何建设都可以征用土地。我们认为，为了保证法规和社会认同的“公共利益”的需要，在征地过程中政府实施一定的强制性行为是必要的。但是必须指出的是，这种强制是建立在法规的约束和对私人财产权的维护和尊重之上的，这是政府行使征用权的唯一标准和界定。而我国现行的征地制度则大大超过了这一标准和界定，带有严重的超强制性。　　在征地的程序上，现行土地征用制度，只承认政府的主体地位，而不承认集体土地所有者和使用者的利益，征地过程中的告知、确认、听证等环节都存在缺陷，同时缺少一个相对独立的征地机构，一方面负责具体征地事宜的征地事务所人员的工资等一切费用都由征地活动中的收益开支，另一方面地方政府以及相关机构在征地过程中能够取得不合理的收益，村镇等各级政府对征地补偿费“雁过拔毛”。这在客观上增强了地方政府、征地机构和企业大量征地的动力，也是造成征地权滥用，多征地、乱征地的原因之一，并且形成了对农村集体和农民利益的联合侵害，加剧了征地过程中的矛盾和冲突。　　3补偿标准不合理　　由于征地过程中对农民的补偿、安置不当，以及其