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土地管理法修改专题之三:宅基地使用权性质的再认识与制度再造
高圣平 中国人民大学法学院 副教授
上传时间:2010-3-18
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宅基地制度建设一直是围绕着农村土地改革的一大难题,现行法上的规则设计大抵是沿着公法的路径,按照行政管理的模式在发展。虽然我国物权法在用益物权编设专章规定了宅基地使用权,但将宅基地使用权的取得、行使和转让规则授权“土地管理法等法律和国家有关规定”去规定(《物权法》第153条),给下一步土地管理法的修改留下了空间。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),其中指出,要“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”,为以后的制度发展指明了方向。在修改土地管理法时,如何设计这些规则,以解决目前实践中存在的一户多宅、宅基地闲置以及“城中村”、“空心村”等问题,也就成了不可回避的一个问题。
一、宅基地使用权性质的再认识:对既有通说的质疑
宅基地使用权是他人在集体所有的土地之上取得的一种他物权,通说认为它是一类用益物权,[1]但它在性质上是否必须具有身份性、成员权性以及长期性、无偿性,还值得进一步研究。
(一)宅基地使用权是否必须具有身份性?
通说认为,宅基地使用权的主体具有身份性,此种权利只能由集体经济组织的成员才能享有。论者并认为,宅基地使用权的身份性是其与建设用地使用权的重要区别。[2]
宅基地使用权的身份性限制了宅基地使用权相关制度的发展。本文作者认为,在解释论上,虽然现行《土地管理法》第62条第1款规定,宅基地使用权只有农村村民以户为单位申请,且一户只能取得一处宅基地,但在物权法之下,却不能得出宅基地使用权具有身份性的当然结论。《物权法》第152条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”这里,宅基地使用权的主体是“宅基地使用权人”,并不是“集体经济组织的农民”,因此,上述论断颇值怀疑。就宅基地使用权与建设用地使用权的区别而言,《物权法》第135条规定:“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”对比这两条规定可以看出,两者均以建造并保有房屋及其附属设施为目的,主要的区别在于建设用地使用权是在“国家所有的土地”之上设定,而宅基地使用权是在“集体所有的土地”之上设定。这种立法符合主体平等的基本原则,对于破除我国依主体不同而分别立法所导致的制度不公,深具意义。在解释上,农民可以依第
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