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对新一轮土地利用总体规划修编几个基本矛盾问题应有充分认识 2005年10月11日　浙江大学东南土地管理学院　吴次芳、叶艳妹、罗罡辉 一、关于代言规划主体的选择问题 我国法律规定各级人民政府组织编制土地利用总体规划。很显然，政府是规划编制的主体。但是，政府不可能由自己来编制规划。现实的情况是，规划编制总是由政府委托其职能部门或社会组织进行编制的。换句话说，目前的规划模式是一种代言规划，是一种委托代理关系，规划师必须忠诚于政府。规划师的正当角色不是服务于一般公共利益，也不是服务于社会中的弱势群体，而是服务于各级政府。 在理论上，土地利用规划属于公共管理的范畴，“社会共同目标”是其核心思想，“追求社会公共利益的保障和提升”应是其最终目标。对于这一点在原有计划经济的条件下，在政府不具有经济利益的条件下，是可行的。因为各级政府利益的均一性必然意味着社会目标的一致性，使得“提取”“社会的共同目标”和“公共利益”变得简单容易。然而，在目前的经济市场化的条件下，政府并不是单一的。分权分利的各级政府和地方政府之间相互竞争，足以使地方各级政府像一个企业一样，在市场经济环境中运行。在这种蒂伯特（Tiebout）的环境里，政府同一般的公司没有本质的区别，行政辖区的公共产品，同一个企业内的公共产品也仅仅是公共程度上的差异，而一旦政府进入竞争性市场，所谓“公共产品”也就失去了它原来的意义。开发商的“用脚投票”和不同层级的短期目标考核责任制的共同作用，导致地方政府间的竞争日趋激烈，地方政府的“经理人”特质日益显现。也就是说，中央政府与地方政府，各级地方政府和地方政府之间，在现行制度框架下和市场经济环境运行中有着各自的利益，而且利益的边界非常清楚。比如，中央政府注重长远利益和公共利益，强调保护耕地；而地方政府则不同，他所关注的是有限任期内的投入－产出最大化，将低成本的耕地投入建设是第一位的。又比如在地方政府之间，为了吸引投资，各地竞相压价，使得许多工业用地出让价格甚至低于由生地变为熟地的成本，造成“负地价”。在这种“经济战国”的局势中，保护耕地和生态环境最多只是政府的“心动”，而不再是“行动”。 由上述分析可见，由于各级政府和不同地方政府之间的利益是很不相同的，作为代言规划的规划师，是为中央政府代言还是为地方政府代言；是为甲政府代言还是为乙政府代言，经常面临“两难选择”，并经常处于尴尬的境地。一种无奈的选择只能是：谁付费为谁代言。据此我们认为，要使规划真正忠诚于中央政府，为中央政府代言，按照美国John M.Levy等人的思想[2]，规划应该由中央政府付费，并相应修正现行规划编制的制度框架。 二、关于右翼的规划和左翼的规划问题 关于规划的本体论、方法论和价值论以及由此引致的规划的地位、属性和效用，历来是一个存在争议的问题。按照几乎是完全符合定义的说法，右翼规划的人士就是那些相信市场自行调节能力，相信亚当·斯密那只“看不见的手”非常灵验的那些人。他们认为市场对资源的配置优于通过规划进行配置，经济自由与政治自由的不可分离性的观点要比社会效率更为重要。相比之下，左翼的观点认为，土地利用不会在没有干预的情况下，沿着最佳的路径达到有效配置。政府不仅能够干预土地利用，而且应当干预土地利用。由政府控制的土地利用不仅可能，而且有动机提供可信的承诺，因为它的竞争对手迫使它必须按规划用地而不能为所欲为。事实上，正如人们所熟知的那样，两种观点都有偏颇。土地资源的公共性和土地产品的私利性，决定了土地利用不仅需要规划，也需要市场。任何过分夸大土地利用规划的功能，而不考虑市场在土地资源配置中的基础性作用，都是不全面甚至是错误的观点，反之亦然。因此，规划是并不可少的，指标控制也是需要的。现实的问题是：如何进行规划以及规划到何种程度。 综上所述，我们认为，市场会失灵，规划也会失效。然而，200多年经济发展的历史一再证明，市场可以比较好的解决资源配置中的微观效率问题；规划可以从总体上提高资源配置的效率，并更能保障经济的可持续增长。因此，在土地利用规划制度与环境设计中，关键的问题就是要体现规划与市场形成合作和友好关系，合理分工，扬长避短，共同推进土地资源的有效配置和可持续利用。为了协调规划的刚性和市场灵活性要求之间的矛盾和冲突，土地利用规划必须实现以下五个转型： 1、由至上而下的单一控制规划转向上下推拉式互动规划； 2、由精英的理想模式规划转向公众的实践模式规划； 3、由技术型规划转向公共政策型规划； 4、由功能评判型规划转向价值评判和导向型规划； 5、由静态规划转向动态实施管理型规划。 三、关于规划决策的结构矛盾与失衡问题 规划的本体是技术过程、社会过程和政治过程的统一。但是，在现行的土地利用规划决策结构方面，政府和主要决策者的“中心化”现象（即集权化决策）使其他决策主体处于边缘化，削弱了其