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公众成本理论与对外政策决策 ——以布什父子处理外交危机为例 　　作者简介：唐小松，广东外语外贸大学外交学系教授，哈佛大学访问教授，广州510420　　内容提要：公众成本理论源于国际关系的国内政治理论，它有三个基本观点：其一，公众舆论为决策者制造政治赌注，既可推动决策者的对外决策，又可使决策者付出重大国内政治代价；其二，公众关注外交政策的程度制约决策者对公众成本代价的评估；其三，决策者在利用公众成本时存在风险与收益的不对称性困境。本文以布什父子执政期间所处理的几次外交危机作为个案，来诠释公众成本理论的逻辑机理，并指出研究该理论对中国外交决策的重要启示意义。　　关 键 词：公众成本理论 对外政策决策 布什政府 外交危机　　上世纪九十年代初，随着冷战的结束，外交学的研究出现了某些新的进展，其学科地位也开始得到重新认识，逐渐从一门“潜学科”向正统学科的方向发展，有学者甚至尝试结合国内政治理论与国际关系主流学派建立一种外交学理论。①也有学者对国内政治理论中的一些子领域进行系统研究，例如，一些学者开始关注公众舆论与外交决策的系统关联，并提出一种名为“公众成本”的理论(theory of audience cost)。本文试图结合美国外交危机决策中的典型案例系统剖析该理论的运作机理，并指出加强这一理论研究对我国外交决策的价值。　　公众成本理论的缘起及主要观点　　公众成本理论是伴随着国际关系理论中的国内政治理论成长起来的，自上世纪八、九十年代开始，西方学者就开始关注国内变量如政治、经济、意识形态、民族特性、党派政治和社会经济结构对国家外部行为的影响。②一些学者特别注意到这些国内变量与外交决策的关系，并把国家政权的类型、官僚机构的互动、选举制度和公众舆论、决策者的个性等看作对决策者的重大制约因素。公众成本理论就是在这一背景下产生的。从事这一主题研究的学者主要有费伦(Fearon)、鲍姆(Baum)、梅斯奎塔(Mesquita)、西弗尔森(Siverson)等。③根据费伦的定义，公众成本是指，在外交危机中，决策者（西方国家一般指总统）向国外行为体“公开”发出威胁后退却下来所遭受的国内政治惩罚（比如输掉下次总统选举等）。它包含两种情况：一是决策者“公开”发出关于一国的威胁言论后要冒国内舆论风险；二是发出公开威胁后从危机（包括战争）中途退却下来可能会遭受国内民众的惩罚。④该理论包含以下几个要点：　　其一，公众舆论既为决策者提供机会，也制造风险。在选举制国家中，公众的选票常常制约着决策者的决策过程，因此，决策者非常在意公众的反应。公众舆论对决策者而言既有助益亦有妨碍。一方面决策者常常借助民意推动危机中的外交决策。另一方面公众舆论一旦运用不当可能招致不利的政治后果。因此，决策者往往会对公众舆论倾向进行评估。公众舆论分短期与长期两类，决策者更关注公众长远的想法。短期舆论常常不稳定，尤其在危机的早期，公众对决策者对外政策的支持是无常的，其政治意义也是有限的。⑤而长期舆论则较为稳定，并因此具有更大的政治意义，因为随着外交危机时间的延长，公众会了解得更多，支持和反对态度会慢慢稳定下来。⑥但这并不意味着短期舆论对决策者不甚重要，因为如果对危机处理的结果不佳，那么最初公众的强烈支持也往往很快会转变成对决策者表现的反对态度。⑦　　其二，决策者获取收益或遭遇国内政治风险的大小取决于公众关注危机事件的程度。公众愈是关注，决策者的政治对手就愈容易利用一切对外政策方面的瑕疵，为下次竞选击败他创造条件，也就是说，公众舆论为政治对手提供了指责决策者的背景和参照物。⑧而公众的漠不关心，则可能为决策者带来帮助，他可能面对较少的内部制约因素，在改变政策时不用担心公众的反应，即使决策失败，也不会受到严厉的惩罚。⑨　　其三，决策者面临“公众成本困境”。公众舆论是游离在政府决策之外的因素，决策者在考虑是否发出公开威胁时面临两难选择：如果向公众公开发布关于外交对手的威胁，且成功吓阻对手，那么他可能提升不战而胜的机会，从而提高自己在公众中的信任度。然而，提高信任度常常要付出代价，那就是如果敌对国家并不买账，那么决策者在政治上就被捆住了手脚。而且决策者通过公众舆论提高自己在国内的政治赌注越是成功，面对危机升级为武力冲突的压力往往越大，而一旦使用武力失败，他将在国内遭受更大挫折。⑩造成这种对外政策决策中潜在风险与收益的不对称性有三个原因：一是决策者从危机中退缩下来或输掉与对手的战斗所带来的潜在政治代价，往往超过对外政策成功所带来的潜在收益。(11)这主要源于公众对政府政治的普遍怀疑态度、媒体对决策者的大量消极报道等因素。(12)二是相比国内政策而言，公众对外交政策的了解较少，在缺少具体信息时，他们更可能认为决策者在外交方面是称职的，更信赖决策者在外交决策上的能力。因