县乡财政风险与财政体制改革——以A县为个案.pdfVIP

县乡财政风险与财政体制改革 ——以 A 县为个案 摘 要 随着经济体制改革的深化，许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增， 拖欠工资现象普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨 胀。所以，在对地方财政风险的表现形式和成因进行分析研究基础上，提出防 范、化解地方财政风险的政策建议是很有必要的。 对地方财政风险的理论研究首先起于对风险的研究。风险是由于未来的各 种不确定性因素导致未来发生损失的可能性。公共风险是指因某项活动未来结 果的不确定性对群体（或社会）产生不利影响，依靠个人和企业无力承担的， 只能由政府来承担的风险。财政是防范公共风险的最后一道防线。公共风险的 化解途径可以归纳出这样一种逻辑关系：公共风险——公共支出。公共支出因 公共风险的产生而存在，随着公共风险的扩大而扩张。所以为了化解公共风险 而最终可能产生财政风险。地方公共风险通常会形成地方财政风险。地方财政 风险具有社会性、隐蔽性、传导性等特点。地方财政风险包括地方财政收入风 险、支出风险、债务风险和赤字风险。 在对地方财政风险的表现形式进行实证研究部分，笔者采用个案研究的方 法，选取的是笔者所在的一个县级市——A县。笔者对A县近年来收入、支出、 债务方面的财政运行情况进行了调查，力图对该县的财政困难状况进行阐释。 地方财政收入风险包括规模、质量和结构三个方面。地方财政收入规模不 断萎缩，地方财政收入占 GDP 的比重逐步下降。地方财政收入的质量是指在财 政收入总量中实际可支配部分的比重，主要用税收收入占财政收入的比例来定 量分析。A县税收收入占地方财政总收入（包括预算外收入）的比重在70%以下， 比低收入国家82%—88%之间的税收收入比重还低近10个百分点。地方财政收入 的结构失调主要是指财源结构过分单一，过分依赖于几个大企业、大公司或是 严重依赖于其特殊的地理位置或自然条件形成的单一税源。2001—2004年A县 一产业GDP占总GDP的比重都在30%左右，一产业的贡献率平均为22.1%。 地方财政支出规模刚性增长、结构不合理、效益不高。地方财政供养人口 不断增多，同时人员工资标准提高过快，财政支出规模刚性膨胀。财政支出结 构失衡表现在各项支出的增长幅度中，行政管理费的增长速度快于农林水利和 1 县乡财政风险与财政体制改革 ——以 A 县为个案 气象支出及教育支出，科技三项费的增幅波动性很大。县乡财政债务沉重，截 止到2004年，A县财政显性债务已达到8.5亿元。目前我国A县的财政困难与 风险状况决不是个别现象，在全国普遍存在。 笔者从财政体制上分析了地方财政风险的原因。一是不合理的中央与地方 及地方政府之间的税收分配关系。目前我国税收体系中税源比较广的税种大都 属于中央税或共享税，地方税税种税基不稳固、税源零星分散、征收成本高。 二是政府间的财权与事权不统一降低了地方财政自给能力。政府间事权划分不 清包括中央与地方政府之间的事权划分不清和地方各级政府间事权的划分无法 可依。我国地方政府财权与事权划分具有不对称性，地方承担过多支出职责， 却没有相应的初始财权，导致地方财政自给能力不断下降。三是目前的转移支 付制度不符合经济发展形势的需要。我国实施分税制是希望增强中央的财政控 制能力，通过转移支付制度的改革，解决地方财政最终支配能力上的差距，但 实施的效果并不如意。四是预算体制的因素。预算编制采用的“基数法”是以 上年实际支出数为基础，固化了单位利益，造成单位之间苦乐不均，财政资金 使用效益不高。预算案法律约束力弱、预算编制不够细致。 笔者对防范与化解财政风险措施进行了思考并提出一些粗浅的建议。基层 财政的困难带来了县乡财政活动效率低下、广大农民的公共需要难以得到满足， 更重要的是加剧了二元经济结构的矛盾，离社会公平和建设和谐社会发展的目 标越来越远。但是，笔者并不主张通过削弱中央财政收入占全国财政总收入比 重的方式，把财力由中央向地方转移，从而解决地方财