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1 国际化大都市东京的社区治理 田晓虹 摘要：战后半个多世纪来，为适应经济社会的发展和居民需求的变化，东京的社 区治理经历了一系列变革。在运作机制上，从政府主导、官民合作走向多元主体参 与；在价值取向上，从“以管理为目标”、“以物为指向”走向“以人为本”。国际化大 都市东京，正在形成政府适时提供服务、居民自治组织、非营利团体以及地域内企业 参与的社区治理模式，共同营造安全、健康、便利、舒适的“第三空间”。 二战结束以后，以美国为主体的占领军在战败的日本制定并推行了一整套改革举措。经 过修改的《日本国宪法》对地方自治作了专门规定，并为此制订了《地方自治法》。根据此法规 定，日本的政府行政体制分为三大层级：中央政府、地方政府和基层政府。全国有47个都、道、 府、县地方政府，被称为“广域自治体”，相当于我国的省、市、自治区、直辖市一级的行政机构。 地方政府各自都拥有自治权，与中央政府在法律上处于“平等、合作”的关系。此外，在地方政 府之下共有3200多个被称为市(区)、町、村的基层政府，分别从属于各都、道、府、县，被称为 “基础自治体”。基于地方自治的原则，凡与地域社会有关的事务，首先应由基础自治体—— 市(区)、町、村行政来实施，在基础自治体无法完成的情况下，可以委托广域自治体一 都、 道、府、县来完成，当广域自治体也难以完成的情况下，可以委托给国家。这种自下而上的行政 程序被称为“补全性原理”。战后半个多世纪来，为适应经济社会的发展和住民需求的变化， 日本的地方自治管理模式经历了一系列变革，国家与社会的关系逐渐从政府主导、半官半民走 向官民合作与互补的良性互动。 一 、 东京概况 东京是El本政治、经济、金融、文化的中心，是日本47个一级行政区内唯一被称为“都”的 自治体。1868年明治维新以后，Et本天皇由京都迁居至此，改江户为东京，由此东京成为日本 的首都直至今天。东京都的总面积2162平方公里，辖内包括23个区、26个市、7个町、8个 村，区和市是平行的行政区划单位，位于城市中心地带的为“区”，处于城市周边地带的为 “市”。截止2008年7月，东京都的人口为1288万，占日本全国人口的10％。东京是日本老 龄化程度最高的城市之一，最新统计显示，东京都内65岁以上的人口已达到254万，占总人口 20．2％。东京也是仅次于纽约、伦敦、巴黎的世界级国际大都市。截止2008年7月，在东京居 住的外国人有40．19万人，约占东京总人口的3．12％。 东京都内的基层自治体的办事机构分别被称为市役所、区役所、町役所和村役所。行政首 - 47· 1 2 长即市长、区长、町长和村长都由选民投票选举产生。东京都政府可以向市、町、村提出指导意 见，但无指挥和命令权。基层自治体依法全权处理本行政区划之内的行政事务，各基层自治体 与东京都政府之间不存在领导与被领导关系，各行政首长也不接受东京都知事的直接领导。 都政府实际掌握的权力并不多，主要包括制定城市发展规划、协调跨行政区域的事物、以及具 有对外代表这座城市的身份。因此，东京的行政体制具有“虚都实区”的特征。 二、由环境问题引发的社区建设 20世纪7O年代中期，日本经过经济高速成长，人均GDP达到5000美元，高度都市化带来 人口流动高峰，全国的城市数量从1953年的286个扩展到1975年的643个。经济的高速发 展直接或间接地改变了城市的物理环境、生态环境和文化环境，70年代东京连续发生反对建 造高架道路扰民的游行请愿活动，由汽车尾气造成的光化学烟雾使一些学生中毒晕倒在马路 上，以及沿海海域海水污染出现大面积赤潮死鱼等一系列公害环境事件。它与市民不断增强 的重视生命健康和生活质量的意识发生严重冲突，遭到居民强烈反对，并引发诸多法律诉讼， 成为当时十分突出的社会问题。为了确保经济与社会的协调发展，重视居