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我国房地产制度改革与市场发展的历程【内容提要】改革开放30年以来，中国房地产市场的发展变化大致经历了初步形成、房地产过热、市场调整、培育新的经济增长点、宏观调控5个时期。中国房地产市场的发展壮大，主要得益于城镇住房制度改革和城镇国有土地使用制度改革。本章对中国房地产制度改革与市场发展进行了评价和展望，包括改革发展的成就、基本经验、存在的问题、未来趋势和政策建议。　我国改革开放之后房地产市场的发展壮大，主要得益于两大制度改革：一是城镇住房制度改革，简称住房制度改革或者房改；二是城镇国有土地使用制度改革，简称土地使用制度改革。通过上述两大制度改革，主要形成了土地使用权出让和转让市场，新建商品房买卖市场，存量房（也称二手房）买卖和租赁市场，房地产抵押以及房地产开发、估价、经纪、物业管理等经济活动也很活跃；房地产不仅是基本的生产要素或者生活资料，而且成了家庭财产的重要部分，既是一种商品，也是一种资产，甚至是投资、投机的主要对象；房地产市场规模越来越大，其发展变化不仅影响金融安全和社会稳定，而且影响整个国民经济的健康运行，政府一方面要培育和发展房地产市场，一方面又要调控和驾驭房地产市场。　第一节　我国房地产制度改革与市场发展的历程　回顾改革开放30年来我国房地产市场的发展变化，大致可分为以下5个时期：一是初步形成时期（1978~1991年），二是房地产过热时期（1992~1993年），三是市场调整时期（1994~1997年），四是培育新的经济增长点时期（1998~2002年），五是宏观调控时期（2003~2007年）。　一、初步形成时期（1978~1991年）　1978年之前的二十多年中，我国几乎没有房地产市场，没有房地产业，只有建筑业。1978~1991年，随着住房制度改革和土地使用制度改革的启动与推进，房屋和土地既是产品和资源，又是商品和资产的认识由浅入深，房地产价值逐渐显化，房地产市场初步形成。　1．住房制度改革的启动与推进　改革开放之前，城镇住房主要由国家投资建设；建好的住房不出售，主要是通过职工所在单位，按照工龄、职务、学历等打分排队进行分配；对于分配后的住房，只收取象征性的、近乎无偿使用的低租金。这种住房制度通常被概括为“国家统包住房投资建设，以实物形式向职工分配并近乎无偿使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下，不仅住房建设投资“有去无回”，不能循环和周转，而且收取的低租金不够支付住房的日常维修和管理费用，住房建设以及维修和管理成了国家的沉重包袱，职工对住房形成“等、靠、要”的观念，抑制了个人对住房的投入，城镇住房紧张问题日益突出。到1978年，城镇人均居住面积由1949年的4.5m2下降到了3.6m2，缺房户869万户，占当时城镇总户数的47.5%。　“文化大革命”结束之后，改善人民居住条件的问题开始引起中共中央、国务院领导的高度重视。1978年9月，邓小平提出：解决住宅问题能不能路子宽些，比如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。1980年4月，邓小平在关于建筑业和住宅问题的谈话中，指出了城镇住房体制的基本走向。邓小平的讲话打破了传统的住房公有制、福利制观点，描绘出了住房新制度的基本蓝图。1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，准许私人建房、买房、拥有自己的住宅，不仅新建住宅可以出售，现有住宅也可以出售。从此，拉开了住房制度改革的序幕。　住房制度改革的实践，始于1979年，从新建住房全价出售起步。1979~1991年，住房制度改革经历了公房出售试点、提租补贴试点和全面起步三个阶段。第一阶段，公房出售试点。1979年，国家城建总局决定试行把新建住房以土建成本价向居民出售，选择西安、南宁、柳州、桂林、梧州5个城市进行试点。到1981年，全国有23个省、自治区、直辖市的60多个城市，以及部分县镇开展了这种新建住房出售工作。1982年4月，国家建委、国家城建总局选择郑州、常州、四平、沙市4个城市进行新建住房补贴出售试点。在总结经验的基础上，城乡建设环境保护部在1984年10月向国务院提出了《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。到1985年底，全国共有27个省、自治区、直辖市的160个设市城市和300个县镇开展了补贴出售公房的试点，共出售住房1092万m2。　第二阶段，提租补贴试点。补贴售房在一定程度上解决了当时城镇居民经济承受能力较低的问题，但在试点中也出现了一些问题，到了1986年初新建公房补贴出售的改革因受到广泛批评而停止。1987年，国务院相继批准烟台、蚌埠、唐山3个城市以提租和补贴持平为原则，大幅度提高租金，同时给予相应补贴的住房制度改革方案。在总结试点城市经验的基础上，以1988年第一次全国住房制度改