参与式预算的公共投资效率意义——以浙江温岭市泽国镇作例子.pdfVIP

《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008 年 “参与式预算”的公共投资效率意义：以浙江温岭市泽国镇为例 苏振华 [内容提要] 公共投资效率的含义是公共投入能为相关民众带来福利的最 大改进，其规范性制度意义是相关民众就公共预算方案达成一致同意。浙江省温 岭市泽国镇实践的参与式公共预算模式，有效解决了公共投资决策中的偏好表达 与偏好集结的问题，促进了公共投资效率的实现，在基层公共预算制度改革中具 有普遍意义。 一、问题的提出 预算本质上是一种分配稀有资源的活动，需要在各类潜在的支出目标之间作 出选择。今天，政府在公共资源的配置方面效率低下是一个被广泛诟病的问题， 典型表现是预算方案不能满足民众的需要。此类问题可以归结为“效率”问题， 政府公共预算作为政府配置资源的主要方式、首先需要考量的价值目标是公共支 出的配置效率，即将有限的公共投入配置到能最大化发挥经济效率的领域中去。 一般意义上，资源配置的经济效率获得，是通过市场化的方式进行的，在经济行 为主体根据自身的约束和偏好来自主、分散进行经济决策时，能实现资源的最优 配置，这就是所谓“看不见的手”的定理。然而，政府配置公共资源，相比于市 场化的资源配置方式，二者的不同之处在于：①市场化方式所配置的资源是私人 资源，而公共预算配置的是公共资源；②在决策方式上，市场化配置资源是市场 中的经济行为主体的自主分散决策，政府公共预算是以政府意志对资源的集中决 策；③在市场化决策中，决策主体就是受益主体，而公共预算的决策主体与受益 主体是分离的，决策主体是政府、受益主体是公民。因此，构成市场化资源配置 效率的制度要件在政府配置资源过程中是不存在的。 可以将政府公共预算中的效率问题抽象为公共产品投资的效率实现问题。这 里存在两个层面的问题：第一，在理论层面上，如何认识和理解公共资源配置效 率长期以来都是一个很模糊的问题；第二，设计和完善可行的公共预算制度，是 急待解决的现实问题。本文将在界定公共投资效率涵义的基础上，探讨浙江省温 岭市以“参与式”为主要特征的预算改革在实现公共投资效率尤其是完善基层公 共预算制度中的普遍性意义。 二、效率与公共投资效率的规范含义 （一）“公共投资效率”的含义 效率是经济学中最为重要的关键词，在经济学科学化的过程中，“效率” 是 经济学家们评价经济行为的价值标准，经济学的基本命题是，每个个体的自由市 《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008 年 场选择会带来一个无意识后果——“市场效率”。效率描述的是一种状态，通俗 地理解，效率的含义就是，经由一个自由市场选择过程，每个个体的福利都能够 得到改进，这种状态被称为“效率”，这种解释构成了经济学的“科学性”来源， 更构成了自由市场制度的合法性来源，其中蕴含的逻辑是，既然自由市场制度能 够带来“效率”，则自由市场制度就是值得追求的目标，因此，效率是经济学的 价值准则、也是唯一的价值准则。规范意义上的“效率”定义是“帕累托最优状 态”：经过自由的市场生产、交换之后达到了一种状态，在这种状态下，没有人 可以在不损害他人的情况下改善自己的福利状态。根据对效率的这一定义，效率 实质上首先是一个“个体性”的而非“整体性”的概念，它表述的是个体达到了 既定条件下的福利最大化；至于“整体性”效率无非只是每个个体都获得效率这 种状态的整体性表述，甚至，在个体效率得到定义的前提下，整体效率是一个可 有可无的概念。基于此，“效率”如果说是一种“价值评判”准则，它所依附的 价值判断主体是每个个体，比如，所谓“效率最大化”，所指的每个个体的效率 都最大化，离开了作为个体存在的价值评判主体、“效率”则毫无意义，没有价 值评价主体、则无所谓“效率”。因此，“公共投资效率”可以被定义为，既定的 公共投资所提供的公共产品和服务，能够给所有的相关利益个体带来福利的最大 化改进。 对公共产品提供效率的分析可分为一般均衡与局部均衡两个层次。本文预设 的问题是，在公共支出的总额是给定时，如何确定公共产品与公共服务的数量， 所以本文的论题是公共品提供的局部均衡分析。公共产品提供局部均衡分析的经 典模型是“林达尔－威克塞尔机制（Lind