乡镇政府“空壳化”问题研究：一种内部运作的视角.pdfVIP

2013年第 1期总第 165期 No．1，2013 2013年 1月 Jan．2013 乡镇政府 “空壳化问题研究 ： 一 种 内部运作的视角 格雷姆 ·史密斯 苏丽文 展 枫 译 内容提要：近十年来，乡镇政府经历了多次机构精简和职能的合理化调整。文章 旨在研究导 致乡镇政府成为 “空壳”的改革和机制，并探讨 “空壳化”问题对乡镇领导干部、普通干部和农 民所产生的影响。尽管地方政府的改革 目标是将 “汲取型”乡镇政府转变为 “服务型”机构， 但文章却发现，当前农村的治理逻辑使乡镇政府处于两难境地：一方面，乡镇干部承受着上级 检查、年度考核、招商引资以及 “软集权化”压力；另一方面，大量的乡镇干部被下派到村，执 行计划生育及维持社会稳定的任务，“下派干部”数量达到了前所未有的水平，但是，随着村 镇的合并和农业税费的取消，下派干部的实际服务能力有所减弱。尽管中央和地方都大幅增 加了农村卫生、教育方面的投资，但基层政府仍然没有为农民提供足够的公共服务。 关键词：乡镇政府 空壳化 治理 公共服务 中图分类号：D08 文献标识码 ：A 文章编号：1003-3947(2013)01-0118．10 随着农村税费改革的开展，越来越多的研究者开始关注乡镇政府被 “挖空”的问题 (Kennedy，2007：43～59；Li，2007：90～106)。然而，对于这一现象所产生的影响尚未有较 为详细的研究。本文以中国农村最基层的行政单位——乡镇政府为研究对象，从乡镇领 导干部与普通干部角度出发，探讨乡镇政府如何逐渐变成 “行政空壳”以及引发这种 “空 壳化”的具体过程，并研究这种现象对中国农村基层政府的影响。西方研究文献大多以 研究县或村为主，很少研究乡镇政府的内部运作。因而，在中国农村问题研究中，对最低 一 级行政机构的研究出现了空白。本文以中国中部地区的某县为例，通过调查和广泛走 访县领导、乡镇干部、村干部以及普通农民，研究乡镇政府如何管理本地事务。 此前，有学者将乡镇政府形象地称为 “行政空壳”，因为它们在20世纪9O年代税费 改革以及2005年取消农业税时连最基本的服务都无法提供。但是，对于乡镇政府是如何 作者简介：格雷姆 ·斯密斯 (GraemeSmith)，澳大利亚国立大学(TheAustraliaNmionalUnivemity)。译者：苏丽文， 东北财经大学国际商务外语学院副教授。展枫，安康学院助教。 原文为 “TheHollowingStme：AViewfromInsideaRuralTownship”。原载 《中国季刊》(TheChinaQuarterly)，2010 年，第203期，第601～618页。 格雷姆 ·史密斯：乡镇政府 “空壳化”问题研究：一种内部运作的视角 119 变成空壳的这一问题，却一直没有详细的阐述。在文章中，作者指出乡镇政府的空壳化现 象不仅是税费改革的一个产物，而且也因乡镇领导干部面临的增收任务和政治需要而不 断加剧，并因最近的行政改革而显得 日益严重。 文章的第一部分将详细说明县政府以上级检查的形式对乡镇单位所施加的压力、招 商引资的压力以及乡镇政府机构的 “软集权化”(Mertha，2005：791～810)。这些压力将乡 镇政府从上抽空，部分乡镇领导和有能力的干部离开了自己的本职岗位，而乡镇政府也变 为县领导的服务单位。第二部分阐述了从下抽空乡镇政府的过程。过去，乡镇政府负责 指导村里的工作，但是，自2005年取消农业税和村镇合并完成之后，由于村失去了收入来 源且部分村干部岗位被取消，乡镇政府不得不担负起原由村干部所承担的一部分工作任 务。以前所未有的规模将大批乡镇干部下派到村里，旨在保证计划生育和维护社会稳定 等重大政策的实施。文章最后部分总结了空壳化对基层政府职能的影响，以及这种影响 对乡镇政府向服务型政府转变所产生的消极作用。 文章的结论建立在对安徽省一个相对富裕的县——本海县