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多得—弗兰克法案下的有序清算制度及其启示 王佐发 内容提要：多得—弗兰克法案下的有序清算是结合破产法与行政接管制度对陷入困境的非银行金 融机构进行救助的制度安排。该制度把问题金融机构的监管、事前救助以及事后救助有机结合起来， 既降低了金融机构的道德风险，又避免了系统风险。 　　 关键词：金融监管 有序清算 救助模式 风险预防 中图分类号：D912.28文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2012)04-053-05 引言 险法案扮演清算接管人 （receiver ）的角色。 我们以2011年的一个问题银行破产清算案为例演示这种清 有序清算制度 （Orderly Liquidation Authority, OLA ）是多 算模式。2 0 1 1 年12 月16 日，坐落在凤凰城的美国西部银行 得—弗兰克法案 （以下简称法案）在金融监管上的一个重要创 （western national bank ，以下简称西部银行）被货币监理署（OCC ） 新。根据有序清算制度，在美国财政部的协调下，由联邦存款 关闭，货币监理署同时指定联邦存款保险公司作为西部银行的 保险公司 （FDIC ）主导对陷入困境的系统重要性金融公司进行 接管人。作为接管人，联邦存款保险公司主要做两件事。其一， 有序清算。 为西部银行寻找收购方，收购其存款和贷款资产；其二，把不 我国当下正在起草 《银行业破产清算条例》并拟议建立银 能出售的资产清算掉并按照法律规定的优先权分配给银行的利 行存款保险制度。我们有必要基于我国金融监管的背景制定适 益相关人。存款保险基金提供清算贷款，该贷款作为破产清算 合我国金融环境的问题金融机构处置制度，有序清算制度的制 中的管理费用优先得到清偿。联邦存款保险公司找到坐落在西 度设计在很多方面值得我们借鉴。本文拟从法律视角对有序清 雅图的华盛顿联邦银行 （Washington Federal ）作为收购方。收购 算制度的主要创新点进行分析，并对我国问题金融公司处置的 程序完成之后，西部银行的各个分行自动成为华盛顿联邦银行 制度设计提出建议。 的分行，西部银行原来的储户以及贷款客户自动成为华盛顿联 邦银行的储户和贷款客户。西部银行剩下的资产清算掉之后在 一、 有序清算制度的建立背景及其要点 其他债权人和股东之间分配。分配顺序如下：管理费用、存款 债权、普通无担保债权、次级债权、股权。 （一）建立背景 这种操作模式实际上借鉴了美国破产法的重整出售模式， 1.《联邦存款保险法案》下的商业银行救助模式 即在重整的条件下把有营运价值的资产整体出售，把剩余资产 《联邦存款保险法案》奠定了美国问题商业银行的救助模 清算拍卖，用拍卖得到的资金在原来的利益关系人之间进行分 式。根据该法案成立联邦存款保险法案，联邦存款保险法案通 配。这种操作模式有利于稳定问题银行的资产价值，稳定其债 过吸收投保银行以及储户的存款保险设立存款保险基金。联邦 权人和债务人的预期，有利于稳定信贷市场秩序。这种操作模 存款保险法案处置问题商业银行最普遍的方法是用存款保险基 式为美国商业银行体系的稳健运行提供了保障。 金为问题商业银行提供融资，帮助问题商业银行把存款和贷款 2.非银行金融机构的系统风险及其救助 出售给其他银行，然后把其余的财产清算掉并关闭问题商业银 ( 1)系统风险及其主要产生原因 行。从银行客户的角度，因为他们自动成为收购银行的客户，所