制定《黄河法》的若干法律问题研究.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 制定《黄河法》的若干法律问题研究 张建伟 王艳玲 (河南大学，河南开封 475001) 包万平 （河北电力大学，河北保定 071051) 摘要：黄河是中华民族的命运纽带，由于现行法律法规无法适应保护黄河的特殊需要，不合理开发与利 用致使黄河面临前所未有的环境问题，因此，就有必要专门起草《黄河法》。在立法过程中，需要构建流 域管理制度、公众参与制度、流域环境补偿制度、取水许可制度，以实现可持续发展的需要。 关键词：黄河 环境 流域 立法 一、起草黄河法的必要性 （一）黄河面临着前所未有的环境问题 黄河是中华民族的母亲河，是我国第二长河，流经青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、 内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省等9 个省级行政区，经青藏高原、内蒙古高原、 黄土高原、华北平原等 4 种地形。黄河全长 5464 公里，目前流域面积 75 万平方公里，占全国国土 面积的 8.3%。流域内有 1.4 亿人口，1600 万公顷耕地和 50 多座大中城市及能源基地、重化工基地 和农牧业基地的供水由黄河承担。黄河哺育了灿烂的中华文明，然而由于不合理利用与开发，严重 影响了整个流域的可持续发展。黄河年平均径流量为 580×108立方米，占全国河川流量的 2% ，仅 为长江的 1/20，流域内人均水资源量 593 立方米，仅为全国人均水平的 17%；每百亿元45 种主要 资源潜在价值拥有水量 11 立方米，仅为全国平均水平的 22.9%,属于水资源极为短缺的地区。[1]P121 另外，河流水质污染加剧，泥沙含量越来越高；流域内的生态环境破坏严重；土壤日趋碱化、荒漠 [2]P590 化，生物种类逐年减少，灾害性天气增加。 再加上黄河流域灌溉面积发展很快，人口增长迅速， 目前黄河流域水资源利用已达到55%，平均每年引用黄河径流量已达 395×108立方米，河川径流利 用率达到 53%，其径流利用已逾其承受能力的警戒水平。[3]P224-231 因此，造成了黄河多年持续断流 的现象，1972 1997 年的 26 年间有 20 年发生断流，90 年代以来断流历时不断增长，10997 年累计 ~ 达 226 天，1998 年断流 142 天，[4]P1 同时由于长期的水价不合理，水资源利用低下，浪费现象十分 严重，形成了“浪费型”缺水，目前黄河两岸大部分地区的田间灌溉仍以地面大漫灌方式为主，灌溉 3 2 3 2 引水的利用率只有 40%左右，不少引黄区毛灌溉定额超过 7500m /hm ,宁夏高达 32550 m /hm ,而一 3 2 [1]p591 些实行节水灌溉的灌区，毛灌溉定额仅为 3600m /hm 。 黄河水量不大，但由于泥沙淤积，不 能形成稳定的河槽，使得黄河长期以来洪水位患，严重的水土流失使大量泥沙进入黄河，淤积在下 游河道，加速了河床抬高，形成了“地上悬河”，使黄河下游的防洪形势险情不断。黄河面临水资源 短缺、水资源分配不合理、水灾害频繁，生态环境恶化等诸多问题相互交织的严峻局面。 （二）现存法律无法适应黄河的特殊需求 到 2003 年底，对黄河流域水资源进行管理的国家一级法律约有 15 部，行政法规规章约有 20 部，地方一级的法规约有 123 部，另外还有很多国务院及各部委颁发的规章以下的规范性文件，体 系庞大而复杂，[5]P14涉及到水利、林业、工业等多个部门，形成了以各部门各地区分散管理为主的 管理体制，也就是人们常说的“多龙治水” 的局面，从而造成了各自为政、相互分割、利益关系千头 万绪，错综复杂，常引发引水、蓄水方面的争议和水资源的体制性污染、浪费等。因此，以这种“多 龙治水” 的办法无法达到治理的目的，这就要求有专门立法统一协调黄河各方面的事务，只有在统