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智库观察 中国对外投资政策的新挑战 /// 中国政治 7 中国对外投资政策的新挑战 智库观察员 王石山／文 中国作为世界重要资本输出国的地位正在得到越来越多的重视。近期，布鲁塞尔当 代中国研究所高级研究员邓肯·弗里曼发表了《中国的对外投资：制度、限制与挑战》一 文。弗里曼认为，随着对外投资的增长，中国对外投资的政策考虑的重点已不再是赚取外 汇收入，而是在鼓励对外投资的同时，为中国企业提供预警和指导，使其关注对外投资的 安全威胁和投资风险。特别是，如何监督和管理国有企业的对外投资行为成为新时期中国 对外投资政策的重点。 弗里曼首先回顾了中国对外投资政策的历史变迁。他指出，自改革开放初期到20世纪 90年代初期，由于中国外汇紧缺，中国政府严格限制企业的对外投资。尽管到90年代中后 期，政府开始放松对企业对外投资的限制，但是真正的政策变化发生在2000年。这一年， 中国政府正式提出了“走出去”战略，将其纳入国民经济发展的“五年计划”，使其成为 中国发展战略的重要组成部分。这意味着，中国对外投资政策发生了根本性的变化：从原 来的限制企业对外投资到鼓励对外投资。这具体表现在，中国政府在以下几个方面为企业 对外投资提供便利和帮助：放松外汇管制，允许对外投资的中国企业将海外利润用于再投 资；减少对外投资的批准程序的繁复性；编列可投资的对象国和行业的目录，为企业的对 外投资提供指导；提供财政支持。 其次，弗里曼着重分析了中国对外投资政策的新挑战。他认为，随着中国对外投资的 快速增长，中国已告别了外汇紧缺的时代，其对外投资政策正面临三大新的挑战：第一， 安全威胁。弗里曼注意到，中国政府已经要求企业确立“完整的安全观和发展观”。在进 行海外投资时，除了考虑投资目的地的经济环境外，还要充分考虑当地的安全环境，比如 8 中国政治/// 中国对外投资政策的新挑战 智库观察 当地的政治是否稳定、是否有种族和教派冲突、是否有恐怖主义威胁。为了应对安全威 胁，国有资产监督管理委员会在企业对外投资的批准阶段，已经要求将安全议题纳入海外 项目可行性的评估之中。同时，中国政府还要求企业履行在当地的社会责任，尊重当地的 习惯和居民的利益，保护自然环境，以便营造有利于中国海外投资的良好环境。第二，投 资风险。“走出去”战略促进了对外投资的增长，但也使中国的对外投资面临更多的不确 定性。为了降低企业对外投资的风险，中国政府建立了风险预警和控制体系。这包括，评 估当地的政治经济形势，尤其是当地是否面临经济危机、外汇和税收制度是否稳定、法律 制度是否完善等等。第三，对国有企业海外投资的监督和管理。弗里曼认为，中国的国有 企业的对外投资存在很多的问题，比如避税、国有资产流失、对外投资的绩效和国有企业 之间的不良竞争等。为了解决以上问题，国资委确立了一系列制度，控制国有企业海外投 资的风险。 最后，弗里曼分析了中国对外投资政策的局限性。他认为，中国的对外投资政策与 企业对外投资并非简单的“限制”或“促进”关系。尽管总体上，中国的对外投资政策 促进了企业的对外投资，但是，对外投资政策本身并不总能实现其预定目标。相反，企 业仍然有很多办法规避政策的限制，从而导致对外投资政策在不同的时期往往会产生非 本意的结果。比如，90年代初期，中国对对外投资的限制并没能完全控制住企业的对外 投资行为；而即使是“走出去”战略究竟是促进还是仅仅是跟随中国企业的对外投资行 为，也仍然存在争议。因此，他断定，中国的对外投资政策与企业行为之间并不存在简 单的因果关系。 尽管存在这些局限性，弗里曼仍认为，中国的国情和历史的延续性使其对外投资政 策表现出迥异于发达国家的特点：中国的对外投资政策并不限于传统的制度性作用，即 为企业提供信息和降低交易成本，而且还发挥着更加积极主动的作用。中国政府不仅为 企业走出去提供财政支持，而且在对外投资的具体层面，尤其是在安全和风险评估方面 为企业提供指导和预警。这典型地体现在，在对外投资的批准阶段要求企业考虑安全和 风险因素。 总之，弗里曼认为，随着中国经济的发展，通过改革对外投资政策，中国政府已经不