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关于完善地方立法立项问题的思考 　　地方立法立项工作的重要性及立法立项规划和计划的科学编制,已受到全国人大常委会和有立法权的地方人大常委会的重视。但在中国地方性法规的制定过程中,在法规的立项、起草等环节上还存在诸多问题,导致立法程序的各个环节不顺,立法质量不高。本文仅就如何完善地方立法立项问题提出一些意见和建议。 　　一、目前一些地方立法立项存在的问题和不足主要表现在以下六个方面: 　　1. 地方权力机关在编制立法立项规划中的主体地位不突出。地方立法的大部分项目都是政府部门提出。政府部门提出后,一般都能立项。人大也提立法项目,但数量很少,所占比例很小。也有些立法项目来自于代表提出的议案和社会团体的意见,但这部分项目在立法项目中所占比例更小。在目前的立法体制下,人大在立法立项方面的主动权较小。人大的各专门委员会在立法立项时一般都听政府部门的,因而在地方立法中存在政府主导立项的现象。在目前强势政府的情况下,对政府部门提出的立法项目,人大法工委尽管认为不合适,也不便否定。人大方面认为有必要立法的,如果政府部门不感兴趣,没有积极性,也很难立项。 　　2. 地方立法立项规划存在缺陷,立法规划很难落实。地方立法规划的项目来源渠道过于单一,绝大部分由地方政府职能部门提出,或者由地方政府职能部门主导。在有些地方的立法立项中, 虽然制定了规划, 但在执行中随意性过大,计划外的立法大大超过计划内的立法。这主要是因为一些领导人随意提出立法建议,随意变动立法规划。这样,不仅立法的数量增大,而且立法的质量下降。 　　3. 地方立法立项缺乏相应的标准。在地方立法立项中,虽然遵循了不同上位法冲突、不再重复中央已立之法的原则,但对上报的立法项目如何进行筛选,哪些应当立项,哪些不应当立项,仍缺乏相应的标准。 　　4. 地方立法论证不够,随意性太大。各地在制定地方性法规时,由于对立项的标准认识不同,因而对一些事项是否进行立法立项有时很难达成一致。在立法立项中还存在随意性的问题,如有的立法立项提出后,只有项目没有内容。有些地方曾提出:立法立项时必须提供相应的法规草案,但实际上很难做到;后来降低标准,要求立法立项要有意向性的内容,但也做不到。 　　5. 地方立法立项中部门利益倾向严重。一些政府部门借助立法突出本部门利益和权利,搞部门保护,试图通过立法巩固自己的权力,对利益重新分配,把地方立法变成本部门争夺管理权限、维护部门利益的工具。在选题立项上,往往根据部门利益定取舍。另外,所提出的立法项目,部门性立法过多,综合性的立法过少。 　　6. 立法立项重立而轻改、废。随着国家法制建设的发展,有些地方性法规已经不能适应改革开放的需要,或严重滞后于法制建设形势的发展,或与新的国家法律、行政法规不符。但在地方立法中,有重视立新法、轻视修改或废除已有法规的现象。在立法项目的申报中,修改和废除的项目很少。这与申请立法立项部门对立法功能的认识存在误区有关。有些部门把制定新法视为工作成绩,认为修改或废止法规不仅成绩不明显,而且影响工作形象;还有的部门认为只要不影响执法活动,改不改无所谓. [1] 　　二、地方立法立项工作既要遵循法治原则,又要坚持党的领导;既要维护法制统一,又要突出地方特色;既要体现前瞻性和预测性,又要从当前的实际出发;既要体现立法工作的先进理念,又要考虑中国的国情和可行性。本着这种理念,笔者对如何完善地方立法立项机制设计了以下具体操作方案。 　　(一) 立法立项的指导思想和应该遵循的原则 　　地方立法立项工作除了要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为总的指导思想外,还必须坚持党委对地方立法的领导;紧紧围绕本行政区域经济与社会发展的目标,从本地区的实际与可能出发,适应本地区改革开放和现代化建设的需要,体现和突出地方特色;既要突出重点,又要兼顾其他;既要有稳定的立法项目,又要有一定的超前性、可预测性的立法项目,把立法决策与改革、发展决策结合起来,通过地方立法,着力解决经济和社会生活中需要用法规解决的矛盾和问题,为地方的改革、发展和稳定创造良好的法制环境。 　　1. 要坚持地方党委的领导。地方立法工作必须坚持党的领导,围绕地方党委和政府中心工作进行。在地方立法中贯彻党委领导的原则,体现在两个方面:一是党委根据一定时期的中心工作和预期工作目标,积极地提出立法立项的意见和建议;二是地方立法立项要紧紧围绕地方党委的中心工作。地方党委作为党的地方组织,是地方一切工作的领导核心。地方党委和政府一定时期的中心工作是对党的路线、方针、政策的具体化。地方性法规的内容应积极反映地方党委和政府中心工作的精神,或把地方党委和政府对中心工作的部署进一步具体化。简言之,地方立法立项要围绕地方党委的工作重点、地方政府工作的难点和广大民众关注的热点进行。 　　2. 要发挥人大在地