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开放型政府的法律理念和实践　　四、公开的程序 　　(一)公开请求 　　信息的公开请求是请求权人作出的要求公开行政文件的行为。从法律制度与权利的整体关系而言，所谓信息公开的请求权人，其意义体现在依据《信息公开法》第三条可以请求行政机关的首长公开行政文件，并且当该公开请求未被接受，即被作出不公开决定或者部分公开决定时，对该决定可以依据行政复议法申请行政复议，也可依据行政诉讼法提起撤消诉讼。在法律制度中，信息公开请求权及其相关权利是由于《信息公开法》颁布才开始得以成立的。尽管在此之前学术界也有观点认为信息公开请求权是以知情权为根据行使的，但无论如何《信息公开法》才使得信息公开请求权成为真正法律意义上的具体权利。 　　《信息公开法》第三条规定任何人都可以依据本法的规定，向行政机关的首长请求公开该行政机关拥有的行政文件，作为一种具体的权利，该请求行为应根据第四条第一款的形式要求将公开请求书向行政机关的首长提出。该请求书中应记载有请求人的姓名、住址、公开请求对象行政文件的名称等事项。如前所述，由于信息公开制度原则上并不考虑公开是否是以公益为目的，因此在公开请求书中不要求写明公开请求的理由、目的以及公开请求人与公开请求对象文件之间的关系等事项，这意味着这些事项不构成公开请求行为的形式要件。 　　《信息公开法》第四条第一款在公开请求的形式要件方面采用书面主义，这可以避免口头或电话等方式可能导致的法律关系等事项不明确化。但在地方公共团体的层面上则并没有绝对地采用书面主义。例如，神奈川县的信息公开条例第九条第一款规定，查阅或请求获得公共文件的复印件时，该文件如属于以广而告之为目的由实施机关制作的刊物以及其他实施机关所规定的公共文件，则可以口头提出请求。此外，长野县的信息公开条例出于对视觉残疾人的照顾，第七条以但书的方式规定经实施机关同意的可以不以书面方式提出请求。 　　进一步值得讨论的问题是，书面方式中是否允许以传真或电子邮件的方式提交请求书。对此，行政改革委员会认为应该在研究分析实施机关相应设备的配备状况以及其他事务处理方面的问题的基础上，从方便请求人的观点出发探讨合适的解决方案(注55)。在地方公共团体的层面上，1998年9月东京都信息公开恳谈会报告书指出：在传真、电子邮件等通讯手段日益普及的今天，虽然希望从方便请求人的立场出发，允许以这些方式提出请求，但由于尚存在着信号传送错误等方面的技术性问题，因此有必要寻找确实可行的实施方案。 　　(二)公开、不公开的决定 　　1.决定的期限 　　公开请求到达行政机关之后，相应行政机关的首长就因此负有审查请求的义务。自该审查义务发生到作出是否公开决定为止的期间内，行政机关须完成检索、审查、通知书等文件的制作等工作。这一系列工作都需要相应的时间，而这些时间的长短则被诸如请求对象行政文件的多少、作出是否公开决定的难易程度、是否需要听取第三人的意见以及行政机关本身的事务是否繁忙等等要素所左右。对此，《信息公开法》第十条规定了两类法定期限制度，即原则公开决定期限和延长期限。《信息公开法》第十条第一款规定：行政机关的首长应该在公开请求到达之日起的三十日之内，作出公开或者不公开(包括部分不公开)的决定。第二款规定：有事务处理方面的困难及其他正当的理由的，行政机关的首长可延长该期限，但延长的期限不得超过三十日。 　　因此，合计两类法定期限，行政机关的首长可以有最大限度六十日的期限用于决定是否公开被请求的信息。但是，期限义务的设定并不能当然地防止在超过最大限度的期限之后依然没有作出是否公开的决定之类问题的发生。在立法研究阶段，信息公开法研究会曾经考虑设立“视为拒绝处分”制度，即行政机关的首长如果超过延长的期限仍然没有作出是否公开的决定的，视为已经作出了拒绝处分，由此可以启动对拒绝处分的行政复议和行政诉讼程序。但最终《信息公开法》没有采用这一观点。在《信息公开法》所建立的制度中，如果出现超过法定延长期限的情况，信息公开请求人可以依据《行政复议法》申请对不作为进行复议和依据《行政事件诉讼法》提起不作为违法确认诉讼以及依据《国家赔偿法》提起损害赔偿请求诉讼。 　　2.决定的方式 　　针对公开请求，《信息公开法》第九条明确规定了行政机关的首长应该采取的措施。该条第一款规定：“行政机关的首长决定全部公开或者部分公开被请求公开的行政文件的，应作出公开决定，并以书面的方式将决定内容以及由政令规定的实施公开的事项通知公开请求人”。反之，如决定全部不公开的，该条第二款规定：行政机关的首长“应作出不公开决定，并以书面的方式将决定内容通知公开请求人”。总之，行政机关的首长针对公开请求应作出公开或不公开的决定，之后，应该将该决定的内容以书面方式通知公开请求人。 　　从《信息公开法》的整体来看，行政机关的首长作出全部不公开决定的，有以下几种情况