调整财税政策　促进主体功能区建设.DOCVIP

财政研究论文-调整财税政策　促进主体功能区建设 　　摘要：主体功能区规划是完善我国区域协调发展政策、转变经济发展方式、实现科学发展的重要组成部分。主体功能区建设需健全财政转移支付制度等相关财税政策。 　　关键词：主体功能区；公共服务；生态补偿；转移支付 　　 　　我国在“十一五”规划中，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。十七大报告中提出：“按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。”“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。 　　 　　一、主体功能区建设有利于推进经济发展方式转变 　　 　　长期以来，我国主要按照行政区来组织经济、社会和生态建设，没有根据不同区域国土资源特点划分主体功能区。不论自然和社会经济条件有多大差异，各行政区域都必须主要依靠自身经济发展来满足本地人民的物质文化需要，这实际上是要求各行政区承担相同或相似的经济功能，而生态保护功能无法得到足够的重视和应有的投入。由于按照行政区域进行经济核算和政绩评估，加之尚未完善的分税制财税体制，各行政区域普遍存在不顾国土资源状况而片面追求经济增长的倾向。从这种经济发展方式的结果看，有些区域的经济发展较快，但生态环境遭到严重的破坏，丧失了一些基本的生态功能，如缺乏清洁而充足的水源，只能依靠其他区域来提供；有些区域的生态环境比较好，但经济欠发达，人民生活水平比较低，强烈希望加快经济发展来增加收入，提高生活水平。这种愿望是合理的，不能要求后一类区域的人民为保护生态环境而长期忍受贫困，或者同前一类区域相比长期处于低生活水平状态。据统计，目前我国900多个自然保护区大部分分布在中西部地区，其中约1／4的自然保护区位于国家贫困县，有相当部分区域属于贫困问题最集中、贫困程度最严重、脱贫难度最大的区域。如果继续按照过去的模式来发展，以牺牲生态功能为巨大代价来增强经济功能，不仅引起这些区域的生态功能退化，而且经济功能也日益受到制约，最终可能引起整个生态系统的崩溃，经济最终难以持续发展。 　　解决上述问题的根本办法就是实行区域主体功能规划，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区的划分使区域之间形成生态建设和经济建设的合理分工，通过功能区之间的功能互补和分工协作，实现全国不同区域空间整体功能的最大化。随着规划的实施，不同区域将其发展目标定位于功能区的主体要求，逐步从政策上消除长期以来不顾区域特点盲目发展经济的弊端，推动经济发展方式的转变。 　　 　　二、现行财税政策与主体功能区建设的主要矛盾 　　 　　《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》要求，实现主体功能区定位，需要完善财政政策：以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。我国现行的财税政策与主体功能区建设主要存在以下主要矛盾。 　　 　　(一)转移支付政策与实现功能区基本公共服务均等化的矛盾。享有政府提供的基本均等化公共服务是每一位公民(无论其身居何处)不可剥夺的基本发展权利。在主体功能区的定位中，优化开发区域和重点开发区域将获得更多的经济发展机会，限制开发区域和禁止开发区域由于要更多地承担生态功能，其开发活动将受到限制。如果丧失经济发展机会的地区不能得到相应的经济补偿，推进主体功能区的战略将难以落实。因此，推进主体功能区的建设，从而转变经济发展方式，必须通过财政转移支付等手段，使禁止和限制开发区居民能在保护生态的同时，享受与开发地区居民同等基本公共服务，获得大致相同的发展机会。但与实现功能区基本公共服务均等化的要求而言，现行转移支付政策存在许多迫切需要解决的问题。 　　1.政府之间财力与事权不相匹配，事权划分不清，转移支付责任模糊。目前，基本公共服务的事权(主要包括教育、卫生、文化、就业服务、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入)主要由县乡基层财政来承担，义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大部分由基层财政负担。调查显示，在预算内公共卫生支出上，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方政府支出。不同地方政府财政支出能力的差别，与各地居民享受基本公共服务均等化的要求严重不匹配，这种财政制度从根本上制约了功能区的建设要求。 　　2.一般性转移支付规模过小。从资金分配的相对比重看，一般性转移支付占整个转移支付的比重非常小。2005年，我国一般性转移支付占全部转移支付比重按宽口径计算只有9.8％，按窄口径计算占15.3％，比重非常低，与西方发达国家50％以上的比例相比，根本发挥不了平衡地方财力的作用。 　　3.专项转移支付不规范。专项补助资金下达不及时，影响资金使用效率的发挥。绝大部