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“土地换保障”新探 　　摘 要：随着工业化和城市化的发展趋势，我国大量的农村用地被征用征收，被征地农民的数量持续增加，失地农民的问题逐渐出现在人们的视野中，在当下政府实践了多种安置模式，土地换保障方式一致受到学术界的争议，在借鉴前人的理论基础上提出两个新的观点，认为土地换保障思想模式包含了货币补偿型模式、集中开发型模式、土地入股型模式，而并非属于并列不相关的模式，同时认为“土地换保障”应转为“土地转保障”且用三个维度社会保障、政治权利、经济保障来更好的阐述失地农民问题。 　　关键词：土地换保障；土地转保障；三个维度 　　一、问题的提出 　　土地是农民安身立命之本，然中国同时作为一个发展中国家，实现工业化和城市化成为必然趋势，随着城市化进程的加剧，大量的土地被征用征收，被征地农民数量逐年增加，有国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出：在严格控制的前提下，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人。 若占用耕地指标得不到控制或非法占地，失地农民将远远超过7800万人。随着时间的发展失地农民问题会越来越受到社会的重视，其社会保障、安置、就业、征地补偿等问题若得不到很好的解决将会不利于城乡一体化格局的建设。就近年来中国政府一直积极探索安置模式，但就土地换保障这一方式自出现以后，受到了学界的广泛的关注，土地换保障是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构，由土地置换机构为失地农民符合条件的现有家庭成员统一办理各项社会保障，土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费，土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用全部或一部分用于失地农民的社会保障。 目前在国内学界对以“土地换保障”为题进行的研究已经已初具规模，专家学者进行了大量的研究，提出了质疑同样也受到肯定。 　　二、文献综述 　　在国内，宓小熊（2009）认为：“土地换保障的完整意义是农村集体收归国有，外出农民享有社会保障权益，认为土地换保障是能够解决农村社保困局的。卢海元（2012）《土地换保障：扩大推动发展民众基础的政策选择—被征地农民的社会保障的理论与实践》一书中认为：“土地换保障”是农民分享经济社会发展成果最独特有效的制度形式，且在书中明确了失地农民的外延和内涵，指出土地换保障而非是土地换社保，土地换社保只是土地换保障的第一步。然郑雄飞（2011）认为：“土地”和“社会保障”二者从“资源”的角度切入，二者是存在不同点的，认为基本保障不可换，不能混淆“补偿”和“保障”以逃避政府责任，同时认为补偿保障可以换，能够利用地上权利及其资产收益来添置基本保障利益。马小勇、薛新亚（2004）认为：如果不进行置换就意味着农民获得双重保障，对其他社会成员不公平。 　　在国外，国外学者就主要从失地农民生活现状和形成原因进行研究， 如英国历史学家考特认为英国 “圈地运动”， 使失地农民不是流入城市就是沦为农业工人阶级， 这些丧失了一部分甚至全部收入的农民， 去城市务工是他们唯一的出路。美国社会学学者帕克则认为失地农民进城对城市秩序造成了巨大的冲击。 　　三、自我研究价值 　　学术界对土地换保障的研究进行了众多的正反两面的研究，对“土地换保障”这种思想方式的改进，发展都起到贡献的作用，笔者在借鉴以前学者观点的前提下表达个两个不同的观点。 　　（一）土地换保障思想模式包含了货币补偿型模式、集中开发型模式、土地入股型模式，而并非属于并列不相关的模式 　　社会保障是国家或社会依法建立的，具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。 在中国，社会保障则有各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的总称。 因此社会保障就笔者的理解不仅包括基本保障也包括了发展保障，失地农民在土地被征用征收，政府委托置换机构根据部门规定的安置费等对符合条件的家庭成员统一办理社会保障，在现实中有着浙江嘉兴杭州土地换社保模式，可以概括为“三统、一分别”，三统即为政府统一实施征地，统一补偿政策、统一办理失地人员农转非和养老保险。一分别即为不同年龄段的安置对象分别进行安置，如：对达到退休年龄的被征地人员，一次性交纳15年养老保险，次月开始发放养老金；对男45～60周岁，女35～50周岁的被征地人民，为其一次性交纳15年养老保险，到退休年龄后按月发放养老金，退休前每月发放生活补助和医疗包干费每人160元等内容。 成都市温江区2006年推出的“双放弃、三保障”，农民自愿放弃土地承包经营权和自身宅基地将会获得城镇户籍和社会保障权益；成都市在2008年出台的《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》和《成都市耕地保护基金筹集与使用管理实施细则（试行）》用耕