论行政复议证据制度现状与发展趋势.docVIP

论行政复议证据制度现状与发展趋势 行政复议过程中采用的证据制度，不仅关系到行政复议机关审查案件的质量，而且对于保证各级行政机关依法行政具有重要意义。无论是在审查行政复议案件过程中，还是在行政执法过程中，证据都是据以认定案件事实的基础。但在行政复议法中，由于对证据方面的规定几乎处于真空状态，没有统一的证据采信标准，导致行政复议机关审查处理行政复议案件时，对证据使用和确认随意性大，很难保证行政复议的公平性和结果的正确性，已经对行政复议的行政救济主渠道作用产生了很大负面影响，因此，行政复议制度改革势在必行，而改革又必须符合国情及现阶段实际情况，必须以科学发展观为统领，把握行政复议制度改革的总体方向。为保证行政复议机关正确使用证据，充分考虑公民、法人和其他组织的合法权益，保障行政机关依法行使职权，笔者试图从科学发展观的角度出发，对行政复议证据的有关问题加以分析，以供商榷。 一、从行政诉讼证据认识行政复议证据 现《行政复议法》规定的证据制度，已对原《行政复议条例》作了的重大创新，但是目前我国行政复议证据制度仍处于相对滞后状态，仅有少数的几个条款散见于行政复议和行政诉讼等相关的法律规定中。特别是行政复议过程中证据如何质证和确认等问题没有规定，如何认定事实，在客观上没有统一的标准，完全取决于办案人员自身的业务素质。因此，没有科学而又合理的复议证据制度建构，就不可能有依法行政、复议为民的稳健推进和有序开展。为此，我们需要对行政复议证据制度进行研究和完善，充分发挥复议功能，践行法治。 （一）从证据的来源认识复议证据 在行政诉讼中作为证据的材料主要来源于行政程序运行过程中，行政机关在行政程序中收集认定的证明具体行政行为合法的证据进入行政诉讼程序后，由法院审查该证据的真实性，从而最终确认具体行政行为是否合法。也就是说，行政诉讼证据具有双重性或中间性的特点。而在行政复议过程中，用来证明原具体行政行为合法性的证据也是在行政程序中已经被使用过的证据。从这个意义上说，行政诉讼或行政复议事实上成为行政程序的“上诉审”，行政诉讼证据和行政复议证据具有同一性。不管是在诉讼程序中，还是在行政复议过程中，无非就是把已经使用过的证据提交给人民法院或复议机关来判断这个证据能否证明原具体行政行为的合法。 （二）从证据的固有属性认识复议证据 行政诉讼证据和行政复议证据都属于证据的种类，从本质上讲，都属于具有法律意义的证据。作为行政诉讼和行政复议程序中的证据，两者都具有证据的基本属性，即客观性、关联性、合法性。而且由于行政机关处理的行政事务大多具有技术性，行政执法在很大程度上是技术执法。技术性的行政事务只能用技术性的事实材料来证明。同时行政事务不仅具有技术性，而且具有行业性，行政执法都是行业执法，因此行政诉讼证据和行政复议证据都具有明显的技术性和行业性。 （三）从证据的表现形式认识复议证据 行政诉讼法明确规定了七种法定证据形式。现行诉讼制度中，三大诉讼法都对证据的表现形式作出了明确的规定。比较三大诉讼领域的证据表现形式，可以发现其差别较大。结合我国行政复议工作的实践，行政复议证据与行政诉讼证据表现形式却基本相同，差别甚微。 （四）从举证责任、举证期限认识复议证据 行政诉讼中对举证责任、举证期限作了明确规定。被告负举证责任是行政诉讼最为重要的特殊证据规则，并且应当在收到起诉状副本之日起十日内举证。《行政复议法》对此也有全面的规定。该法第23条规定了举证责任，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。第28条第1款第4项规定了不承担举证责任的法律后果，即“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。 综上，行政诉讼证据与行政复议证据具有极强的相似性。但是作为一种行政程序，行政复议毕竟在程序价值、运作机制等方面与作为司法程序的行政诉讼具有本质区别。因而行政复议证据也具有自身的特殊性，其证据制度应与行政诉讼证据制度不同。因研究问题角度不同，这里对其区别就不作分析。 二、行政复议证据制度存在的缺陷 《行政复议法》对行政复议证据作了相关规定，但是非常原则，而且极不系统。行政复议法提到证据方面的内容的共有五处，一处是第3条第2项规定了复议机构的取证权；二处是第23条第1款、第36条规定了被申请人的举证责任、举证期限及其违反该规定的法律后果；三处是第24条规定的被申请人在复议过程中不得收集证据的规定；四处是第23条第2款规定了当事人查阅证据的阅卷权；最后是第28条对复议机关审查证据的原则规定。然而作为一种证据体系显然存在明显缺陷，具体表现在以下方面。 （一）证据的种类及证明标准不明确