“开放式协调方法” 和欧盟推进全球治理方式 以援助政策为例.docVIP

欧洲一体化研究 “开放式协调方法”和欧盟推进全球治理的方式：以援助政策为例 张浚 内容提要：开放式协调方法是欧盟内部采用的一种“新治理模式”，主要应用于社会政策等欧盟机构缺乏权能的政策领域，是欧盟在这些领域中加强成员国政策一致性的一种重要方法，其最基本的假设是：吸纳更多的行为主体进入政策制定过程，加强彼此之间的合作，为交流最佳政策实践减低交换成本，并经常性地、制度化地对政策的执行进行评估和监督，长此以往，各个成员国之间必将自然而然地出现一种实现最佳政策目标的方法，并进而导致各国在相关政策领域中的实践和程序的趋同。欧盟在规划全球治理时也倡导使用开放式协调方法，以实现劝说其他国家接受欧洲经验和欧洲发展模式的目的。但是，由于开放式协调方法的应用需要满足一些基本条件，它在全球治理中的应用并不总能带来欧盟希望的结果。 关键词：开放式协调方法 欧盟 全球治理 援助 什么样的治理在某种程度上取决于采取什么样的方式进行治理。正如威勒在探讨欧盟宪政时所言：“宪政对于欧共体而言就像是DOS或WINDOWS，…它是限定了治理过程的操作系统。”欧洲经济一体化得以不断推进的一个重要因素是采取了“共同体方法”，也就是设立一个欧洲层面的最高权力机构，并不断通过对成员国具有约束力的条约或法律在欧洲层面重新规制经济活动。但是，在欧洲统一市场建立之后，“共同体方法”并没有自然延伸到相关的社会和政治领域。尽管建立“社会欧洲”的呼声不断，社会福利政策仍然主要由各成员国制定，这种状况不能有效地为“欧洲大市场”提供支持和补充，并在实际上限制了四大流通的真正实现。在欧盟机构缺乏权能的社会政策领域，欧盟采取了一种完全不同于“共同体方法”的方式在欧洲范围内整合社会政策，这就是被称为“新治理模式”的“开放式协调方法”（OMC）。自2000年的里斯本战略以来，开放式协调方法越来越多地应用于那些欧盟机构缺乏权能的敏感政策领域，成为欧盟在这些领域之中加强成员国政策一致性的一种重要方法。 开放式协调方法不仅是欧盟实现内部治理目标的一种方法，它也是欧盟在规划全球治理时所倡导的一种主要方法。之所以如此，一方面是因为全球治理面临着与欧洲内部治理相似的一些问题，比如缺乏“全球政府”来解决全球性的问题；另一方面，是因为欧盟作为一个特殊的国际行为主体，其内部的发展经验成为其对外发挥影响所倚重的重要资源。那么，开放式协调方法是什么？它是在什么样的情况下出现的？针对的是什么样的问题？欧盟在欧洲内部的治理中使用开放式协调方法积累了哪些经验，以至于在讨论全球治理的时候，也在积极地倡导这种方式？本文将尝试回答上述这些问题，并以开放式协调方法在援助政策中的应用为例，分析欧盟如何使用这种方法来实现自己的目标。 一 开放式协调方法与欧盟的内部治理 开放式协调方法在欧共体和欧盟内部的应用由来已久，在20世纪90年代，欧共体/欧盟在协调成员国的经济和就业政策的过程中就采用过这种方法，它逐渐发展成为欧盟内部治理的一种重要工具则是始自2000年3月召开的欧洲理事会特别会议。此次会议旨在讨论欧盟的就业和社会政策，由于欧盟机构在这一领域中缺乏法律授权，行动能力受到限制，所以不可能像在经济领域中那样发挥推动作用，在欧洲层面也缺乏统一的就业和社会政策。因此，在经济全球化不断发展的大背景下，欧洲各国的社会政策成为牵制欧洲整体经济发展的一个重要因素，各成员国在推动这一领域的改革上达成了共识。 2000年里斯本峰会提出的“里斯本战略”的核心目标是：在未来10年里，把欧盟建设成为“世界上最有竞争力和活力的知识经济体，能够维持欧洲经济的可持续发展，同时创造更多、更好的就业岗位，并增强社会团结。”会上，关于就业、教育和社会政策的讨论是围绕着欧洲的经济竞争力和欧洲经济的可持续发展而展开的，这反映出欧盟各成员国深刻意识到就业和社会政策对欧盟未来经济发展的深远影响。与此同时，会议从经济竞争力和可持续发展这个角度入手讨论就业、教育和社会政策，减低了这些话题的政治敏感度，有利于成员国绕开敏感的政治问题、在较低的技术层面上协调彼此政策。 “里斯本战略”把开放式协调方法正式引入了社会政策领域。文件指出：“实施这一战略需要改进目前的程序，全方位地引进开放式协调方法，同时加强欧洲理事会的指导和协调作用，以此保证战略方向的一致，而发展进程也能够得到有效的监控。” 此后，开放式协调方法之应用迅速扩展到其他领域，包括医疗、研究和创新、信息社会、经济结构调整、教育和培训等等。这些政策领域大多不在欧盟的第一支柱之下，欧盟机构的权能相当有限。 那么，欧盟机构如何利用开放式协调方法，在权能和行动能力有限的条件下，推动成员国采取欧盟所希望的政策改革呢？根据“里斯本战略”，开放式协调方法的基本要素由以下四点组成： 为欧洲联盟及各成员国确定指导原则，同时，制定实现某些具体目标