中国城市规划法治化的现状与完善.pdfVIP

维普资讯 第21卷第 1期 法 治 论 丛 VO1．21．No．1 2006年 1月 TheRuleofLaw Forum Jan．，2006 ●专题研讨 中国城市规划法治化的现状与完善 编者按：中国社会经济和城市化进程的快速发展使得城市规划的重要性、复杂性和艰 巨性 日益凸显。当前， “规划先行”已经成为众多城市的发展 口号、理念和要求。加强城市规划管理 中的一项核心工作是逐步落实、完善城市规划法治化。在国内法学界对此问题的关注与研究甚 为稀疏的情形下，本刊以中国城市规划法治化的现实问题和实际需求为出发点，专邀国内在此 领域已开始研究的部分学者和规划管理实务专家，围绕城市规划法律程序、城市规划利益主体 的多元化与公共利益界定、城市规划委员会制度、城市规划行政许可、城市规划行政执法与处 罚以及该领域的行政诉讼等七个方面的问题，率先进行一次系统讨论。 关键词：城市规划；法治；现状；完善 中图分类号：DF417 文献标识码：h 文章编号：1008—4525(2006)0卜102—18 完善我国城市规划法律程序制度的若干建议 刘 恒 许云文 城市规划是城市未来发展的蓝图，城市规划最突出的特点是具有 自由裁量性。囝同传统的司法审 查功能相比，国行政程序法由于更能体现对行政权力运行过程的制约与监督，所以可以将其视为控制 行政 自由裁量权的有力工具。各国在承认规划行政主管部门拥有很大 自由裁量权的同时，开始着重从 程序方面规范和制约规划行政权的行使，强调相对人的合作与参与，公众参与、公开制度、听证制度、 说明理由制度等构成了城市规划程序制度的核心内容。随着我国城市化进展的加快，再加上法律、法 规的不健全等多种原因，使我国的规划行政主管部门几乎享有不受约束的自由裁量权。因此，在城市 规划制定过程中，如何完善城市规划程序制度，通过正当法律程序防止规划行政权不被滥用，保障公 民的民主参与，是我国城市规划管理领域一个亟待解决的问题。 一 ． 完善我国规划制定程序的基本思路：通过正当法律程序保障公民的民主参与 在西方，除美国以外，0各国都以成文法的形式，制定了城市规划方面的法律，④其中，程序性规 定是一个重要方面。尽管各国的立法各不相同，但都十分注重程序的公正，通过正当法律程序来保障 公民的民主参与，由此形成了相关的公开制度、回避制度、听证制度、辩论制度、教示制度、职能分 离等制度，这已经成了当今各国制定城市规划时的共同选择。反观我国的规划制定，赋予了规划行政 主管部门几乎无所不有的实体权力，国在法律上却没有设置任何的程序控制，致使规划的制定和修改 处于一种混乱无序的状态。 从立法的形式看，我国目前还没有一部系统全面的行政程序法典，行政行为的一些带有共性的程 序问题缺乏统一规范。从内容上看，已有的一些有关行政程序规定中，更多地是强调行政相对人对程 序的遵守，体现现代民主法治精神的回避制度、信息公开制度、告知制度等都还没有普遍建立起来。 收稿 日期：2005—10—29 ·第一作者为中山大学法学院院长、教授、博士生导师；第二作者为中山大学行政法研究所研究人员。 · l02 · 维普资讯 就城市规划立法而言，遍查 (城《市规划法))、(城《市规划编制办法》和 (城《市规划编制办法实施细则》， 我国的规划立法基本上是围绕城市规划从编制到实施的各个环节，设定规划主管部门及相关行政机构 的职权内容和范围，没有规定权力行使的程序，即便有，也规定得非常原则、抽象。回由于缺乏具体 操作的步骤、方法、时限、顺序，这种规定形同虚设。 实践中，由于缺乏相关的程序规定，规划的制定仍然延续过去内部化的操作方式，大部分城市规 划都由城市规划部门自行编制、自行审批，在实施过程中又可 自行变更、自行调整，规划的制定和修 改存在很大的随意性。与美国规划的编制是一种 自下而上的理念相反，规划