基于项目治理理论的政府投资项目代建制改革的研究.docVIP

基于项目治理理论的政府投资项目代建制改革研究 摘 要： 积极推行政府投资项目代建制符合我国当前市场经济发展和政府投资体制改革的需要，具有重大的现实意义和实际作用，但同时代建制改革中暴露出的一些问题亟待解决。 本文从治理结构与治理机制两个方面分析了我国政府投资项目代建制改革中存在的问题及其解决办法，并提出了进一步加快推进政府投资项目代建制改革的对策和建议，以期对我国代建制改革和发展起到积极的促进作用。 关键字：项目治理理论；政府投资项目；代建制；改革 一 、问题的提出 自国务院于 2004 年颁布《关于投资体制改革的决定》以来，“代建制”作为政府投资项目管理模式改革的亮点，通过委托专业化、社会化的项目管理公司作为代建单位行使建设期内项目法人的职责， 实现了“投、建、管、用”分离，促使项目参与各方权力的平衡，减少了腐败滋生蔓延，逐步构建了有效的投资约束机制和利益制衡机制，规范了政府投资项目管理。对全面提高政府投资项目的管理绩效起到了积极作用。但总体上来说，代建制在我国仍处于探索和完善阶段，由于思想认识不统一、规章制度不完善、实践经验不足、系统研究不够等原因，其在实施过程中存在一些困难和阻力，亟待研究解决。 陈武新[2005]认为在代建制推行中存在的问题有：代建单位的法律地位不够明确，代建单位的责权利不够明确，代建市场准入条件不够不统一，代建管理费偏低，对代建单位监督管理不到位，代建单位与监理重叠等；李焕林[2005]认为除代建单位的法律地位和责权利不够明确外，还认为存在代建从业人员素质待提高，水平高专业性强的代建主体偏少等问题；钱佳泽[2005]和杜永林[2005]除上述问题外，还看出存在代建项目招标程序不规范和银行履约保函比例偏高等问题。综合上述等人的观点，结合我国的实际，可以发现当前我国政府投资项目代建制实施遇到的突出问题主要有： （1）代建单位的法律地位和项目实施过程中的责权利不明确，使用单位干预代建单位现象较普遍。有关行政主管部门不承认代建单位的法律地位，在办理各种工程建设手续时刁难阻遏。 （2）代建管理费计取尚无明确规定，实际操作标准偏低，与代建单位权责不对称。低成本运作造成代建单位争取代建项目的激情衰减， 执行委托的积极性下降，影响代建项目的实际效果。 （3）代建单位良莠不齐、履约诚信程度难以把握， 造成政府投资项目实施代建的工程和合同风险仍然较大。在工程担保与保险制度不健全的情况下，政府被迫拉高代建人履约保函比例， 不利代建市场长远健康发展。 （4）由于国家尚未颁布代建制改革指导法规，各地、各部门对代建制的定义、职责、实施范围、运作程序等的认识还不是十分统一、准确，有关代建项目招标、 市场准入、 代建主体培育等方面存在问题也比较多。 二、政府投资项目治理理论的引入 自我国开始推行代建制以来， 针对各试点地区改革实践中暴露的一些问题， 各有关方面积极进行相应的理论研究。总结与分析相关文献可发现，关于代建制的研究成果主要包括三类： ①代建制的介绍及其与其它项目管理模式的比较研究； ②针对实践中存在问题有针对性地提出相应对策及建议； ③运用管理学或经济学理论， 就代建制的某一方面问题（如代建取费，风险分担，代建人选择等）进行分析。而从整体上探索政府投资项目代建制理论及其存在的问题， 并从较宏观的角度来分析和解决这些问题的研究成果并不多见。 另一方面， 对政府投资项目代建制的理论研究通常基于委托代理的视角。 然而， 在公有产权约束下，政府投资项目中的剩余索取权不可转让，那么委托代理理论利用剩余索取权转让对代建人进行激励约束就会无效。此外，传统的委托代理理论基于完全契约，而在政府投资项目代建制中，由于委托人和代理人的有限理性以及信息不对称， 利益相关者之间的契约通常是不完备的。因此，我们很难直接套用委托代理理论来分析解决政府投资项目代建制存在的各类问题。 源于公有产权项目契约的不完全性和项目委托代理关系中产生的代理问题， 有必要引入项目治理的理论，通过设置恰当的制度框架，来规定项目主要利益相关者之间的权责利关系， 完成一个完整的项目交易，建立一种良好的秩序，以及通过各种方法和手段来维持这种秩序。 项目治理理论框架包括治理结构与治理机制二部分，其中治理结构定义项目建设主要利益相关者的契约关系， 治理机制解决契约的不完全性。治理结构相对固化，治理机制比较灵活。 代建制改革实践已充分证明， 它符合当前我国社会主义市场经济发展和政府投资体制改革的需要， 具有重大的现实意义和实际作用， 应该坚定不移、积极稳妥地推行。至于改革实践中存在的一些问题，只要从实践出发，从项目治理结构和治理机制两方面有机结合来全面分析， 就一定能提出妥善的制度设计，来提高代建项目管理绩效，促进代建市场的健康发展。 三、项目治理视角下的政府投资项目代建制改革路径