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中国铁路的规制改革与竞争 铁路是一个重要的基础设施产业，它对促进中国国民经济和社会发展具有重要作用。改革开放以来，中国铁路的基本建设、运输生产、技术装备和管理水平都得到了很大的发展。1999年，全国铁路营业里程已达到66400公里（含地方铁路、合资铁路），居亚洲第一位，世界第四位；中国铁路的客运量（以人公里计算）位居世界前两位，货运量仅次于美国（以吨公里计算）。目前，全国除西藏自治区外，各省、市、自治区都通了铁路，全国铁路网已基本形成。　　中国铁路作为国家现代化交通运输方式之一，在国家综合交通运输体系中起骨干作用，特别在中长距离的旅客运输、大宗货物运输中，占有十分重要的地位。在过去，铁路以其能力大、速度快、安全好、污染少的相对优势适应了社会对交通运输的需求。近年来，铁路面临着需求不旺和市场竞争所带来的困难。为了迎接新的挑战，中国政府和铁路部门正在不断深化改革，努力开拓市场，提高服务质量。　　中国铁路是国民经济的支撑行业，它作为联结全国城乡的纽带，对于改变中国资源分布、工业布局以及地区间社会经济发展的不均衡性发挥了巨大的作用，为拉动经济、扩大内需、带动相关产业的发展做出了重要贡献。由于铁路具有节约资源、污染少、适应中国能源结构的特点，铁路运输具有大运量、高密度、连续性强、规模集约、安全可靠的技术经济优势，铁路对中国经济来讲，将会有非常广阔的发展前景。　　一、中国铁路的规制与竞争　　1.政府对铁路的管理　　中国铁路是典型的具有自然垄断特征的网络型产业，也是国家重要的基础设施部门。在改革开放以前，铁路部门一直实行政企合一和高度集中的管理体制，政府对铁路的干预方式主要是行政管理，铁路由政府直接经营和管理，政府对铁路的经营权和控制权是合二为一的。　　80年代初铁路开始实行一系列以放权让利为主要特征的改革，包括随后推行的“大包干”，这些改革在一定程度上改变了国家对铁路实行单纯行政管理的状况，以经济责任制的形式确定了国家与铁路的关系，从而使铁路开始走上自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的道路，但是，这些改革并未从根本上改变铁路政企合一的管理体制。　　1991年5月颁布的中国铁路法从法律上明确了铁路的管理体制，具体来讲，就是由国务院主管部门（铁道部）主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助[1].　　除铁道部之外，铁路部门还受到国务院其他几个部门的控制：　　①国家计委：作为综合职能部门，计委的主要职责是制定整个中国经济的长期发展规划，在总体规划框架之内确定铁路部门的发展计划；除了审批铁路投资以外，由于铁路运价与铁路的收入乃至铁路的发展息息相关，计委还与国家物价局一起共同确定和监督铁路运价。　　②财政部：作为政府的预算部门，财政部确定铁路部门每年的预算，同时制定成本核算规则，包括成本分摊（costing ）和折旧规则等。　　③物价局：作为综合物价部门，审核铁道部的运价调整方案并进行监督。　　根据铁路法，国家铁路运输企业行使法律和行政法规授予的行政管理职能。由此可以看出，目前中国铁路的管理体制具有以下几个主要特征：　　第一，作为中国铁路主体的国家铁路是由国家垄断的，铁路企业具有二级法人制，即铁路局和铁路分局[2].　　第二，铁路的规制结构具有典型的多重委托人特征。对铁路具有不同控制权的政府部门包括铁道部、计委、财政部和物价局，其中计委和财政部的控制显然与铁路的国家所有密切相关[3].　　第三，铁道部是政企合一的，它既是全国铁路的行业主管部门，同时又直接经营管理国家铁路运输企业，并对国家铁路工业、建筑施工和物资供销等铁路非运输企业实行统一计划管理；既代表国家负责铁路国有资产的监督和管理，又对全路运输生产经营活动负有全责，同时负责全路运输的统一调度指挥，并对全路货车实施统一管理和运用。　　1998年进行的政府机构改革，使铁路向政企分开的目标迈进了一步，但铁道部这次机构改革仍然只是一个过渡性调整，铁道部还需要按照国家对政府部门改革的总体要求，对职能设置和组织机构作进一步的调整，实现彻底的政企分开。　　2.政府对铁路运价的管制　　由于铁路具有一定的自然垄断性，国家赋予了铁道部门独家经营的权利；同时，对铁路的运价也采取了直接规制的办法。长期以来，全国铁路一直实行统一运价，运价水平偏低，运价结构单一。改革开放后，随着全国范围内的价格改革的步伐不断加快，政府对铁路运价的规制制也发生了一些变化。　　（1）运价调整　　为了回收铁路建设和运输服务的成本，促进铁路的发展，从1983年起，国家对铁路运价进行了多次调整，使铁路运价总水平有所提高，运价结构有所改善。如：1983年，货运运价每吨公里上调3厘；