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緊縮預算下的新預算理論研究 Approaching A New Budgetary Theory under Shrinking Budgets 徐仁輝 摘要 近二十餘年來各國所採行的預算緊縮政策，對於傳統遞增主義(Incrementalism)產生極大的衝擊，學界需要更能闡釋新預算決策模式的新預算理論。本文依決策的本質分為實質理性(substantive rationality)與程序理性(procedural rationality)兩種(Simon,1976)，再依行為者目標係追求個人利益或公共利益劃分，試圖將預算決策型態分成四類：包括第一類型----福利經濟學或管理學所發展出的規範理論，第二類型----傳統政治學所推演出的遞增主義，第三類型----公共選擇學派的研究，如官僚預算行為模式。至於第四類型（即屬程序理性與行為者追求個人利益為目標者），本文主張以新制度經濟學的研究方法，對當前預算緊縮壓力下，受外在環境與制度影響更深的預算決策模式，提出有效的解釋。 關鍵詞：預算理論、預算決策、新制度經濟學 壹、前言 多數經濟合作與發展組織國家（OECD）自1980年代以來採行緊縮預算政策，預算決策因而出現重大的改變，例如偏重由上而下的決策方式，以及對於總體經濟預先評估，設定各項財政規範(fiscal norms)，以指導各機關預算的編列(Schick,1986)。同時，由於政治社會環境的變遷，讓預算決策必須更考慮外在環境因素。新的預算決策方式挑戰著風行數十年的預算理論---遞增主義的解釋能力；因此部份預算學者對於遞增主義發出許多嚴厲的批評，並積極尋求新理論(Rubin, 1988)。公共行政學界在1980年代開始出現各種對新預算理論需求的呼籲；時至今日，也許誠如Rubin(1992)所言，當前預算理論並未凝聚成一單獨的學派。然而，對於當前預算決策模式的解釋，以及對新預算理論提出有用的研究途徑，無疑的是件迷人的研究議題。 貳、財政緊縮下的預算決策與理論需求 在政府財政狀況良好，政府支出持續成長時期，預算決策過程，也許如遞增主義所描述，偏重由下而上的決策，先由各機關編製概算，再由預算主管機關彙編完成總預算案，同時以前一年度預算為基礎作遞增方式的成長。換句話說，公共支出決策有固定的模式可以遵循，也就是當年度的預算編列，係以上一年度的預算規模作為基礎(base)，再小幅度的成長；結果是政府每一年度的各項公共支出規模與結構比例皆變化不大，呈現有規則的穩定成長趨勢。然而，當財政失衡，政府採取預算緊縮政策時，決策方式則有顯著不同。 一、預算決策的改變 在緊縮預算政策下，OECD各國預算決策過程（無論編製或審議）轉變為偏重由上而下的總體預算控制；在各機關提出預算要求前，由中央預算主管機關事先確定預算目標與各項財政規範，如歲出額度、支出上限、支出成長率、債務限制等，作為各機關編製預算的準則( Schick, 1986)。 Caiden(1989)評估新的預算決策規則，由於資源有限，因此已無所謂的「遞增」現象；而預算中出現許多決策係屬法定「自動決策」(automatic decision)，如應享權益支出；而支出上限等事先訂定的財政規範與租稅法規，亦限制了預算的決策範圍。同時有更多所謂的「預算外支出」，如信託基金、指定用途稅、與貸款保證等。 檢視OECD各國之預算決策，普遍出現以下特徵(Rubin, 1988)： 預算與外在環境的關係更為密切： 以往政府預算基本上可以在行政官僚體系內作大部份的決策；而當代的預算過程由於參與者不斷的增加，並皆為爭取個人利益而競逐預算大餅。除了行政官僚、預算主管機關與立法機關外，尚包括利益團體、立法各委員會、內閣閣員、審計機關、媒體輿論等，皆對於預算決策具不同程度的影響力。 預算決策過程包括事前與事後： 預算過程不僅包括預算案的籌編與審議決策，尚應包括許多事前與事後的決策，例如影響預算收入的決策（如收入法規、限制條件、預估與政策等）皆被有系統的列入考量。此外，預算執行與考核方面的問題與回饋，亦影響到預算的決策。 支出預算的多樣化造成決策方式不同： 除了普通基金外，支出預算的研究應包括信託基金、貸款、退休撫卹、管制、實物移轉支付、稅式支出等。不同的計畫支出處理方式與經常預算計畫支出皆不同，如資本支出計畫的處理即屬非遞增方式，並承受更多的政治壓力；再如特別收入基金，以指定用途稅為財源用於特定用途，需有收入才可以支出。至於補助支出與既享權益支出因有法定的權益保障，亦有不同的編列方式。 二、對遞增主義的衝擊 80年代初Kamlet 與Mowery(1980)的研究即指出基礎預算並非固定的，至少在Kennedy總統以後變化幅度是蠻大的，美國預算管理局（OMB）在預算籌編階段就有不同的方法去計算基礎預算。另外，Schick