当前的土地问题与“双转移”.pdfVIP

南方经济 2009年第8期 “珠三角规划纲要”笔谈 当前的土地 问题与 “双转移 王利文’ 一 建设用地供应总量有限已经成为经济增长的瓶颈性制约 目前，广东省东西北不少市县正处在工业化、城市化发展的加速上升阶段，对土地的需求量急剧增 加，迫切地需要大量的土地为工业化、城市化的发展提供支撑。一些市县借着 “双转移”园、工业区建设， 近几年的用地总量相当于过去十几年甚至几十年的用地量。大有珠三角当年(上世纪八九十年代)之势。 建设用地供应总量有限已经成为经济增长的瓶颈性制约。广东是全国的经济大省，也是资源贫省，人均 占有耕地仅有0．38亩，不及全国平均水平的1／3。广东提出2011年要实现生产总值超过4万亿元的目 标，如果按照2006年每新增亿元GDP需要用地 147亩来计算，今后几年每年需要新增建设用地5l万亩。 然而，根据国家的有关规定和规划，每年给广东的建设用地只有24万亩，土地供给和广东 目标及需求之 间的矛盾十分突出。根据 《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，国家下达给广东2020年的耕 地保有量为4363万亩，根据调查，全省实有耕地约为3800万亩，耕地保有量缺 口为500多万亩。此外，目 前广东省实际能够开发利用的耕地后备资源仅有80万亩，远远难以满足全省在新一轮大发展中新增建 设用地 占用耕地的需要。土地资源的供需矛盾不断加剧，必然导致发展成本全面上升及不可持续。 我们在近期的调查表明，粤东西北在新一轮工业化、城镇化过程中，虽然在用地问题上比珠三角当年 较为严谨小心，但在某种程度上仍然存在着 “大干快上”、“能多征 占就多征 占”的思路，工业园、工业区设 置过多，建设用地不够节约集约的现象依然浮现，应引起警惕。 二 土地浪费的原因分析 一 是干部群众在土地问题上存在不少认识误区。比如 “浪费土地难免论”、“有钱就有粮食论”、“节 约土地难办论”、“发展经济因地违规无过论”等等，这些当年珠三角流行的错误认识在环珠地区也同样存 在。不重视土地节约直接导致了 “空心村”、“城中村”、“园中村”等问题凸显。二是现有政策存在漏洞。 比如对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文 来限制；对于不支持、配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施；对处罚多占、超 占、乱 占土 地，如何制定有偿使用标准等尚缺乏可操作的法律依据；加之缺乏有效的市场调节机制，助长了多占地、 占好地、早 占地、超标建房行为。三是 目前土地利用总体规划滞后，难以适应快速发展的经济社会发展需 要。(1)规划基数偏差较大，耕地保护压力巨大。(2)规划用地量与实际需求量之间存在差异。(3)建设 用地突破规划控制指标。 《广东省土地利用总体规划 (1997-2010)》中确定的主要控制性指标已被突破： 王利文：广东经济学会常务副会长。 一 56— 南方经济 2009年第8期 到2010年的建设用地控制规模是2373．9万亩，现在实际已达2629．2万亩，突破 255．3万亩；耕地保有量 到2010年保有 目标是4886．4万亩，目前已经下降至4323．8万亩，比目标少了279．8万亩。(4)项 目选址 规划缺乏前瞻性，有部分项 目属于临近用地时才匆忙进行规划，人为因素影响较大。四是片面追求招商 引资进度。在招商引资热潮中，一些县(市)、乡(镇)领导片面追求招商引资数量，而不具体考察项 目的投 资强度以及产出效益情况，个别地方工业用地结构与布局不合理，单位面积土地投资强度低，工业项 目粗 放用地和浪费土地的现象严重。此外，个别地方政府在招商引资中为争取更多的项 目落户本地，竞相压 低工业地价，滋长了工业项 目粗放用地和浪费土地的现象。随着各地大办工业及城镇外延的迅速扩张， 在珠三角一些城镇大量的土地 “圈而不用”与 “长年闲置”，造成了土地的浪费，在粤东西北一些地方也存 在。五是缺乏节约集约用地的激励机制，违法用地情况严重。现行对领导干部的考核办法缺少资源保护 和土地利用方面的考核内容，致使部分领导干部不惜以过度消耗建设用地为代价来换取政绩，国土资源 使用违法违规现象比较突出。2004—2006年，广东检查发现各级地方政府土地违法行为3919件，涉及土