基本公共服务均等化与政策取向[J].docVIP

基本公共服务均等化的政策取向 ——以“十二五”时期为例 王?莹 ????【摘要】前瞻“十二五”时期基本公共服务均等化的取向，要考量“十一五”时期的公共财政体系与基本公共服务均等化之间，“十二五”时期的社会新形势与基本公共服务均等化之间，“十二五”时期的公共财政体系与基本公共服务均等化之间这三层对接关系。 ????【关键词】“十二五”时期??基本公共服务??公共财政??均等化 ????公共服务与公共财政血脉相连，基本公共服务均等化与公共财政建设进程又是一枚硬币的两个方面。故而，在公共财政的视野下讨论公共服务问题、围绕公共财政建设的进程分析基本公共服务均等化问题，无疑是一个适当的选择。循着如此的思路前瞻“十二五”时期基本公共服务均等化的取向，以下的三层对接关系，需逐一加以考量： ????“十一五”时期公共财政体系与基本公共服务均等化的对接关系 ????《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划》的第三章“经济社会发展的主要目标”其中之一为：“基本公共服务明显加强。国民平均受教育年限增加到9年。公共卫生和医疗服务体系比较健全。社会保障覆盖面扩大，城镇基本养老保险覆盖人数达到2.23亿人，新型农村合作医疗覆盖率提高到80%以上。贫困人口继续减少。防灾减灾能力增强，社会治安和安全生产状况进一步好转”。在“十一五”规划期即将落下帷幕之际，我们发现，上述基本公共服务均等化的目标或全部实现，或部分实现，或在改革中屡破坚冰，或在困境中艰难前行。 ????若找寻这些目标后的支撑和动力，公共财政体系首当其冲。事实上，中央政府的各类文件对此早有明确阐述。“十一·五规划”纲要中曾提出“根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围”。“十七大”报告中更为倡导“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。这些无不说明了公共财政体系与基本公共服务均等化之间如影随形、亦步亦趋的融合关系。 ????不过，如果将“十一五”时期的公共财政体系建设与基本公共服务均等化之间进行对接分析，还是有诸多不尽人意之处。 ????从财政支出一翼来看，主要存在三种不对称关系。其一，财政支出规模与公共服务需求的增长性不对称。尽管中央政府和各级地方政府保持了在以基础教育、基本医疗、社会保障等为代表的基本公共服务领域的投入增长趋势，但从国际视野来看，各类公共服务支出占GDP和占财政总支出的相对比重依然不容乐观，满足不了全体国民日益扩大的公共服务需求。其二，财政支出范围与公共服务需求的普遍性不对称。财政职能的“越位”与“缺位”现象依然存在。其三，财政支出模式与公共服务需求的差异性不对称。目前国家将格式化的公共服务清单推广到全国各地①，各级政府对照清单给予了资金上的重点关注。但不同区域、不同民族对于基本公共服务的偏好和具体要求不同，统一的服务清单，统一的支出模式定难满足多样化的公共需要。 ????从财政收入一翼来看，则存在两种不对称关系。其一，各类公共服务改革与地方政府财政能力不对称。近几年各中央部委着力推进各类公共服务改革，但问题在于这些改革的绝大部分成本需要以县为主的地方政府来买单。比如随着民办教师转为公办教师，中央财政以前拨给民办教师的补助随之取消，转而由各县财政承担。而实际上县级政府的财政收入，尤其是中西部地区的县级政府相当有限。其二，地方政府财政努力程度与公共服务供给能力不对称。地方政府致力于经济发展以此扩大税基，再通过加大对税基的利用而增加财政收入。但新增财政收入与层层上级政府分享之后所剩可怜，所以那些努力于经济发展努力于增加财政收入的地方政府最终发现仍然囊中羞涩，公共服务供给能力仍然脆弱，仍然不能提供辖区内居民所满意的公共服务。 ????从财政体制设计来看，也存在两种不对称关系。其一，公共服务的事权与财权不对称。现行的财政体制受制于上级政府对下级政府具有很强政府权威的行政管理体制，从而对地方政府，尤其是相对贫困的地方政府的财政资源和提供公共服务的能力产生重大影响。其二，转移支付制度设计与地方实际需求不对称。转移支付制度是解决基本公共服务均等化最重要的财政手段，但从目前的制度设计来看，专项转移支付力度大于一般转移支付力度，但专项转移的结果往往造成资金的重复投入和项目的重复建设，地方政府有苦难诉。这笔资金若能由地方政府根据实际需要自我裁量，对于当地居民的福利改进可能是更佳的选择。 ????“十二五”时期的社会经济新形势与基本公共服务均等化的对接关系 ????当下正是国家“十二五”规划的最终谋划阶段，五年规划不仅仅是经济发展的谋划，更是未来五年社会走向的说明②。可以预见，后金融危机时代的“十二五”规划期，国家将加快中国特色城镇化的建设，加大经济发展方式转