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中国社会保障制度的回顾与展望 作者：穆光宗 苗景锐 文章来源：中国改革论坛 一、中国社会保障制度的历史演变 　　中国的社会保障制度在过去的50年里经过了三个阶段： 　　第一阶段从20世纪50年代初到70年代末。中国颁布了《劳动保险条例》，主要特点是“低工资、多就业、高补贴、高福利”，企业对职工的生、老、病、死、残承担无限责任，并中国社会保障制度的回顾与展望通过层层行政程序转为国家兜底。 　　第二阶段从20世纪80年代初到90年代初。国有企业由国家统负盈亏转为自负盈亏，为维护困难企业职工的保险待遇，保障待业职工的基本生活，缓解新老企业之间劳动保险畸轻畸重的问题，全国大部分地区自上而下、由点到面地逐步推行了养老、医疗等保险的“社会统筹”。由于社会统筹受到条块利益分割的制约，使社会保险基金的管理水平和抗风险水平很差，造成部分地区职工养老金欠发严重，医疗费不能报销，下岗职工基本生活没有保障，社会弱势群体中越来越多的人陷入贫困。 　　第三阶段从20世纪90年代初中期开始到现在。中国在90年代中期开始了第三个阶段的改革，围绕“一个中心、两个确保、三条保障线”的目标建设新的社会保障机制。基本养老保障模式从现收现付向“社会统筹与个人账户相结合”的体制转变，1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》提出，到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。1998年，国务院出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定》，在此基础上，劳动和社会保障部将社会保险体系建设的基本思路定位在“低水平、广覆盖、多层次、双方负担、统账结合”。许多省、自治区建立了包括养老、失业、生育、医疗和大病在内的多层次社会保障体系。 　　下面主要分析养老保障、养老保险和社会救济方面的制度变迁。 　　⒈退休金制度向社会养老保险制度的转变 　　新中国的社会保障制度是从20世纪50年代初建立和发展的，面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及到城镇居民。中国社会保障费的支出是由退休养老费、在职人员保险福利费（包括工伤、生育、医疗保险等项）、优抚费用、城乡贫困救济、孤老残和养老福利院费用、价格补贴费、住宅投资等十项构成的。其中，养老保险费用在社会保障的支出中比例最大。所以，一般认为，养老保险制度的改革是社会保障制度的核心组成部分。 　　事实上，从中国的养老保障制度的演变就可以展示社会保障制度的基本格局。在1949年以来的岁月里，中国养老保障制度变革的基本路向就是从“国有企事业单位的退休制度”向“社会养老保险制度”的变革，而变革真正意义上的分水岭是20世纪90年代初。 　　从1951年开始，中国政府机关、城镇企业和事业单位便实行了退休制度。根据有关政策和法律规定，职工达到退休年龄（男60岁，女50岁，女干部55岁）、工龄年限（连续工龄满10年）和身体健康状况的条件，即可以申请退休。从批准退休的第二个月开始，停发工资，按照工龄及其他条件支付个人工资一定比例的退休金，直至退休人员死亡。 　　与此同时，中国也开始了养老保险的尝试。1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（下简称《劳保条例》）。当时养老保险的覆盖面仅限于100人以上的国有企业，到1978年，全国参加养老保险的人员只有314万人。1951年的《劳保条例》对保险费的征集及管理和支配、保险项目及标准、保险实施范围、执行和监督都进行了明确规定。条例规定机关事业单位职工养老保险由财政支付、财政部和人事部管理。企业职工养老保险由企业支付、全国总工会管理。由于当时达到退休条件的老人很少，缴费率仅为3%，养老金工资替代率为50%～70%。后来对条例进行了修改，扩大了实施范围，提高了若干待遇，但基本格局一直保持到20世纪60年代。在“文化大革命”期间（1966～1976），社会保障制度受到严重干扰和破坏。20世纪70年代末，社会保障制度开始恢复和重建。比如，1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》颁布，对从事危险工作的工人退休条件已有所放宽，并鼓励提前退休。 　　传统社会保障制度的局限性在运行多年后开始显现。⑴从对象看，这种制度只覆盖国有单位职工，而不包括农业人口、外资企业和私营企业中的职工。⑵从功能和机制看，即使对国营企业的职工而言，传统的社会保障做法也并非万无一失。到了20世纪80年代，由于离退休人员的增加，企业负担不均和退休人员待遇无保证的问题逐渐增多。许多国营企业亏损严重，无力支付全部的退休金和医疗费。而且，退休职工和下岗职工导致的沉重财政负担反过来又严重削弱了国营企业的改革动力。 　　1984年，中国开始对退休金进行统筹管理。