〈公共政策〉第四章 公共政策制定.docVIP

第四章 公共政策制定 第一节 社会问题的形成 　　一、什么时候、谁来认定某一社会情况是社会问题　　任何社会在其运行过程中都会产生这样或那样的社会关系失调，并由此带来不同类型的社会问题。乔恩·谢泼德（Jon Shepard）和哈文·沃斯(Harwin Voss)是美国当代在社会问题研究领域很有影响的两位社会学家。他们在其代表作《美国社会问题》一书中把社会问题定义为：一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变。 　　一个社会必然存在种种不合理的社会现象，比如贫困、犯罪等客观情况，虽然这些社会情况对社会良性运行构成了威胁，但还不能由此就认定它们是社会问题。那么谁来决定某一社会情况是社会问题呢？回答是：只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。 第四章 公共政策制定 第一节 社会问题的形成 　　二、社会问题的类型　　如果我们从最一般意义上进行划分，可以把社会问题简单划分为两类：一是过失性社会问题，二是结构性社会问题。　　1．过失性社会问题：　　这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。一般来说，因为它们与大多数人的正常生活格格不入，所以这类社会问题很容易被人们所识别。然而，有两点需要注意：一是一些社会规范允许一定程度的行为偏差，即一些社会规范的边界有一定的伸缩余地，在这个空间里，有的行为并不至于被认定是超越规范极限的过失行为。二是“偏差”这一概念具有相对性，在某种情形下被认定是偏离社会规范的过失行为，而在另一种情形下则可能被认为是可以接受的行为。　　2．结构性社会问题：　　所谓结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。拿人口爆炸这个问题来说，它是不是个社会问题呢？我们不能把它归咎于任何形式的行为偏差或行为过失。相反，正是人们按照传宗接代养儿育女的传统习惯行事，人类不生儿育女，社会怎样延续，这是再正常不过的行为，可正是因为这种正常的行为，才导致了现在这种严重的后果。看来，人类在组织自己的社会生活时，结构方面的偏差同样会产生严重的社会问题。 第四章 公共政策制定 第二节 社会问题的确认 　　一、问题察觉：　　政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要，对决策者来说，用一个设计精妙的方案去解决一个错误的问题其带来的不良影响比用有重大缺陷的方案去解决一个正确的问题还要大得多。这不仅是政策资源的浪费问题，而且可能引发更大的社会问题。　　问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且还取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。 第四章 公共政策制定 第二节 社会问题的确认 　　二、问题界定　　问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。　　首先需要通过一定的方法对问题进行必要的归类，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的（涉及指导方向方面的问题）、分配性的（涉及资源配置或利益分配方面的问题）、限制性的（涉及行为或利益限制方面的问题）等。　　其次需要对问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，知道病人得了什么病，才好决定治疗方向。诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在？一个问题的存在， 实际隐含着现实状态与理想状态之间的距离，任何解决办法无非都是为了缩短或消除这种距离。因而，能否准确表达这种差距，就成为能否发现解决办法的必要前提；　　二是原因何在?光找到差距还不够，还要弄清产生这些差距的原因。 正像医生给病人量血压、测体温一样，光知道血压和体温不正常不行，他还要想办法知道是什么原因引起的高血压和发烧，否则就无法对症下药，无法标本兼治。　　第三，需要把问题情境转变为实质问题。问题情境实际上包含了问题牵涉到的众多因素及其相互间错综复杂的关系。问题界定的主要目标就是要把复杂、浑沌的问题情境总结概括为清楚明了的实质性问题。分析主要矛盾，关注重要因素，是情境转化过程中必须注意的问题。 第四章 公