城市区域跨界协调机制设计的研究_以常州市新北区为例.pdfVIP

∗ 城市区域跨界协调机制设计研究——以常州市新北区为例 罗震东 张京祥 苟开刚 卢金河 摘要：城市区域跨界协调是城市化发展到一定阶段动态的功能性区域对相对静态的行政边界的必然要 求。转型期的跨界协调机制设计是灵活的、实用主义的制度变迁，必须以功能性联系为基础进行政府和市 场作用的合理配置。基于这一理论认识，提出跨界协调机制的特征、设计原则与方法，并以常州市新北区 跨界协调机制的设计为例详细阐述。 关键词：跨界协调；机制设计；城市区域；常州市新北区 1、导言 城市区域跨界协调是城市化发展到一定阶段（都市区化）所必然出现的发展需求，即功 能性区域的动态发展对相对静态的行政边界的必然要求。20 世纪90 年代以来，中国城市区 域在全球化、市场化和分权化的共同推动下迅速发展，跨界的功能联系不断增强。然而在各 级政府主体意识、竞争意识不断加强，区域竞争不断加剧的背景下，跨界区域发展的无序与 失范问题日益严重。在行政区划调整的绩效受到普遍质疑的情况下（谢涤湘等，2004；罗震 东，2008），跨界协调、合作发展的共识日趋明显。中央政府从“九五”计划开始就已将促 进区域协调发展作为对地区发展战略和政策的重要指导，而谋求区域统筹协调更是成为国家 “十一五”计划的基本发展战略目标之一。与中央政府自上而下的提出区域协调发展要求同 时，地方政府在日益趋紧的环境压力和资源约束下，基于自身发展需要在区域层面展开横向 跨界协作的需求逐渐凸现。随着市场力量的不断壮大，通过市场手段和自下而上的多元合作 网络进行区域跨界协调的条件日趋成熟。 长江三角洲地区作为中国城市化水平最高、城镇最为密集的地区之一，以城市为中心的 区域竞争一直十分激烈，城市间、区域间的摩擦和冲突随着区域功能联系的不断加强呈现出 进一步升级的趋势。各级地方政府较为明显的“企业化”倾向使得区域内的利益冲突错综复 杂（张京祥，殷洁，罗小龙，2006）。地区之间的不协调日益成为阻碍区域一体化发展和区 域竞争力提高的严重障碍。尽管城市竞争依然是长三角城市区域长期发展的主题，但近年来 区域内各级城市已经普遍意识到跨界协调、增强整体竞争力的必要性，并开始在不同层面积 极探索城市区域跨界协调与合作的可行模式与路径。本文所研究的常州市新北区就是长江三 角洲地区较早在地方层面（区县级）探索横向跨界协调的案例。通过对常州市新北区研究实 践的总结，本文试图阐述功能导向的跨界协调机制设计的基本原则与方法，进而为跨界协调 的理论探讨和规划实践提供参考。 2、区域跨界协调的实践进展与机制研究 区域协调以及区域跨界协调的研究与实践与区域发展水平密切相关，中国区域协调实践 与研究的高潮基本是从 20 世纪90 年代末期开始。1990 年代以来随着中国经济的高速发展， 城市区域化与区域城市化（崔功豪，2001）进程不断加速，区域协调问题开始出现，进入 ∗ 国家自然科学基金课题（NO资助成果。 485 21 世纪更是“爆发式”的大量涌现。区域协调在许多区域的不同层面展开，取得许多实质 性的成果。最为典型的如珠江三角洲地区，从 1995 年的《珠江三角洲经济区发展规划》到 2005 年的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》，规划内容不断深化；从小珠三角到大珠三角 再到泛珠三角，跨界协调、区域合作的范围不断扩展。尤其是几乎囊括南中国的“9＋2”泛 珠三角的高调出现，在全国掀起了区域合作的热潮。在长江三角洲地区，2000 年以来各种 区域协调与合作的形式更为多元、多样，出现在国家、省（市）、市、县等各个层面的新的 区域合作与跨界协调形式相互交织，逐渐形成了长三角多中心城市区域内网络状的多层次治 理体系雏形（张京祥，罗小龙，殷洁，2008），为区域协调制度的进一步创新提供了基础。 自上而下的区域协调与合作包括在现有行政体系内的政策创新，如长江三角洲区域规划、长 三角城镇群规划以及各种跨界的都市圈规划等的编制与实施；同时也包括非正式的制度安 排，如长三角城市经济协调会等发展论坛。与此同时，长江三角洲自下而上的跨界合作开发 活动也已在不同行政等级的城市之间出现，典型如“杭州-海宁”模式和“江阴-靖江”模式 （罗小龙，沈建法，2006），这些城市在面对行政区划所形成刚性制约时，通过地区间的跨