县乡政府治理危机与变革_事权分配和互动模式结构性调整_赵树凯.pdfVIP

二十四个重大问题研究 Important Issues 县乡政府治理的危机与变革 ——事权分配和互动模式的结构性调整 国务院发展研究中心研究员 赵树凯 摘要 进入21世纪以来，县乡政府在政府体系中的位势发生重要变 化。 “重新集权化”全面挤压了县乡政府，直接加剧了县乡政府与 上级政府的紧张关系，间接加剧了县乡政府与基层民众的紧张关 系。现在，基层政府已经陷入深刻的治理危机，这种治理危机具有 深刻的体制根源。如果政府体制改革缺乏强有力突破，或将出现多 重危机并发局面。政府改革需要抛却传统思路，重新界定和确立不 同层级政府间权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。 关键词 县市政府 乡镇政府 基层治理 政治改革 民主法治 进入21世纪以来，县乡政府在政府体系中的位势发生重要变化。 “重新集权化”全面挤压了县乡政府，既造成县乡政府与上级政府的关 【作者简介】 系紧张，也造成了县乡政府与基层民众的关系紧张。检索这种重新集权 赵树凯，国务院发 展研究中心研究 化的起源，起始于20世纪90年代中期。在分税制造成基层财政步步吃紧 员，中国发展研究 的同时，基层行政权力也不断被上级蚕食，而上级政府施加给县乡政府 基金会副秘书长， 的多种考核问责，则进一步恶化了县乡政府的运行环境。大致从2010年 国务院颁发政府特 开始，中央政府意识到这种重新集权化的积弊，开始采取某些调整措 殊津贴专家。 施，行政性分权有所推进，基层政府决策体制也有一系列改进。但是， 研究方向：农村发 迄今为止县乡政府运行并未进入良性轨道。相反，政府体系内部的紧张 展、地方治理和基 关系持续加剧，基层政府与社会民众的冲突也在持续加深。整体地看， 层民主。 现在基层政府已经陷入深刻的治理危机。这种危机已经超越了一般意义 主要著作 ：《农民的 上的“治理”层面。从国际经验看，治理通常指政府制定政策和执行政 新命》、《农民的政 策的能力（Francis Fukuyama, 2012），一般不涉及具体的政治过程。由 治》、《乡镇治理与 于中国政府过程中政治与行政性的浑然一体特征，基层政府的这种治理 政府制度化》等。 危机具有深刻的体制根源。 十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，并 在《决定》中就政府职能、政府组织结构、现代财政制度等方面作出了 详细规定，为调整中央与地方关系以及理顺各级政府责权关系定下了基 学术前沿 上 14 2013 . 11 调。笔者认为，在接下来的改革设计中， 进一步透视酝酿中的政府治理危机。 不仅需要行政体制或者管理技术的改进， 而且需要更具深度和广度的政治改革。如 县级政府的权力演变 果改革不能在政治层面有重大突破，治理 危机的全面爆发将只是时间问题。 当前，从基层政府与上级政府的关 本文在分析过程中将县乡政府共同作 系来看，县乡政府的基本体制环境即条条 为基层政府。按照法定的政府组织架构， 集权的大格局未变，但是，随着省直管县 中国有五级政府，即中央、省 （市）、市 体制的推进，县的管理职权有所扩张，垂