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加强高等学校章程建设推进现代大学制度建设 教育部法制办公室 王大泉 《高等学校章程制定暂行办法》，2011年11月28日，教育部第31号令发布，2012年1月1日起施行。 暂行办法共分为总则、章程内容、章程制定程序、章程核准与监督以及附则等五章，33条，从实体和程序两个方面，对高校章程制定、核准中涉及的主要问题、主要环节进行了全面规范。 是推进现代大学制度建设的一个标志性文件，对于推动高等教育体制改革具有重要的意义。 一、我国高等学校章程建设的现状 2007年，共有563所高等学校报送了章程或者已经进入审议即将颁布的章程草案，占当时全国高校的21.1%。 教育部直属高校中有10所报送了已制定的章程，另有13所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校31.5%。 具备章程的高等学校不足50%，也就是说大多数的公办高等学校目前还没有学校章程。 原因： 从法律的角度看，由于多数公办高校是在《教育法》、《高等教育法》实施前设立的，按照当时的设置条件，章程并不是学校设立的必备条件，法律颁布后，对学校没有直接的约束力； 从实践层面，章程在整个高校治理结构中的地位与作用不凸显，高等学校普遍没有制定章程的愿望与动机。 现有章程文本的特点 基本具备了基本的法定内容，但结合学校实际的创设性规定不多，体现办学特色的内容不足。 对学校决策机制的规定基本雷同，但党委和校长各自的分工权限只能是相对明确，而对学校其他法定机构或者民主决策机制则规范不足。 对内部管理体制的表述一般比较具体、系统，但主要侧重校内的行政管理机制。 章程对学校与举办者权利义务关系有所涉及，但内容一般都比较原则和宽泛，缺乏具体规定。 对章程制定、颁布和修改程序都做了规定，但缺乏统一。 章程的制定过程与执行效果 多数高校章程制定经历了校内民主讨论程序，但是举办者、师生、学校利益相关方的参与程度不足，所起的影响有限。 章程对学校的影响往往主要在制定的过程中得到体现，制定后并束之高阁的现象并非个别。 制约高校章程建设的主要因素 由高校主导章程的起草，难于有效对举办者与学校的权利义务关系做出规范。 章程难于触及高校内部管理体制的核心问题。 章程的合法性、规范性与体现学校特色之间存在矛盾。 章程的制定程序存在法律和认识上的分歧。 章程的核准与监督在实践操作上存在现实问题 二、章程对于建设现代大学制度的意义 高等学校制定章程并依据章程自主管理是《教育法》规定的学校权利； 《高等教育法》专门规定了高校章程的内容； 《教育规划纲要》在完善中国特色现代大学制度一节中专门提出要：“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。” 章程是现代大学制度的基础。 从中外大学发展的历史与规律看，章程在现代大学的制度体系中都是必不可少的。 现代大学制度是一系列的制度安排，一般而言学校自治、学术自由和民主管理是现代大学制度的核心特征。 从我国高校的现实看，落实和明确高校作为独立办学实体的权利与义务，建立政校分开、管办分离的管理体制则是当前的关键。 现代大学制度是一系列的制度安排，一般而言学校自治、学术自由和民主管理是现代大学制度的核心特征。从我国高校的现实看，落实和明确高校作为独立办学实体的权利与义务，建立政校分开、管办分离的管理体制则是当前的关键。 章程是高等学校依法治校的重要依据。 章程作为学校的根本制度，可以为学校依法治校提供具体的、可行的依据。 高校作为具有公共管理职能的社会组织，内部存在很多管理职能和复杂的权利义务关系，必须通过制定和实施体现法治理念的内部规范，实现治理的法治化与民主化。 章程是大学软法体系的核心。 章程是推动高校科学发展的基本保障。 高等学校的科学发展应当是以质量为核心，以完成人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的根本任务为目的的发展。 实现这样的目标，完善高校章程，健全制度的保障和约束就显得尤为重要 通过章程可以集中反映和明确大学作为教师与学生学术共同体的基本理念与人文特征，把反映大学自身的特点、符合教育规律的制度、体制确定下来，学校的科学发展才能具有坚实的保障。 三、办法出台的背景与必要性 教育规划纲要的颁布，提高了高校对制定章程的重要性和必要性的认识，制定章程成为很多高校落实纲要、推进改革的重要内容。 开展教育体制改革、现代大学制度建设试点工作的28所部属高校，都提出要制定学校章程，并着手研究制定或者修改章程。 在章程建设的过程中，高等学校都面临一些带有共性的问题，如章程的地位如何认识，如何规定学校与举办者的关系，如何构建学校内部决策机制，如何处理好内容的共性与体现学校特色的关系等，迫切需要针对这些问题，形成相应的指导意见， 推进高校章程建设是教育部推进现代大学制度的一项重要工作。 《高等学校章程制定暂行办法》起草受